Kolejne działania promocyjne i legislacyjne mające na celu najpierw zachęcenie, a obecnie zmuszenie zamawiających do wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Stan pacjenta stale się pogarsza. W czym upatrujemy nadzieję na zmiany?

Krótka historia kryteriów pozacenowych

Zacznijmy od tego, że przez pierwszych dziesięć lat funkcjonowania zamówień publicznych w Polsce nie było problemu ze stosowaniem kryteriów pozacenowych.

Były stosowane powszechnie tam, gdzie warto było je stosować. Przyjmowaliśmy zasady obowiązujące w Banku Światowym oraz w PRAG, według którego wydawano fundusze przedakcesyjne: roboty budowlane należy kupować po najniższej cenie, a przy zamawianiu usług intelektualnych najważniejsze jest zapewnienie odpowiedniego poziomu jakości. Już ta prosta zasada wnosiła dożo racjonalności w procesy inwestycyjne, czyli największe zamówienia. Fakt, że w wielu przypadkach stosowano kryteria odnoszące się do wiarygodności wykonawcy.

Na marginesie: wszyscy poza zamawiaczami, a nawet zamawiacze w prywatnych decyzjach kierują się kryteriami: cena - jakość - wiarygodność. Ciekawe dlaczego to oczywiste dla wszystkich podejście jest zakazane w UE i czy doczekamy czasów, że nie będzie (tak, jak okazało się, że organizacja zespołu i kwalifikacje personelu zawsze były legalnymi kryteriami).

Wszystko zmieniło się wraz z wejściem do Unii. Po pierwsze, zakazano kryteriów podmiotowych, po drugie, zatrudniono w kontroli zamówień unijnych „młodych-zdolnych”, acz nie mających żadnych doświadczeń w zamówieniach. I tak oto ogon zaczął wywijać kotem.

Z czasem zamawiający, zarzuceni zarzutami, zaczęli odstępować od stosowania kryteriów pozacenowych. Fundusze wymyśliły standardy kontroli nieistniejące gdzie indziej, zwłaszcza w starych krajach Unii. Nie dotyczy to, oczywiście jedynie kryteriów: kontrola źle patrzyła na inne tryby, niż przetarg nieograniczony, na inne wynagrodzenie niż ryczałtowe itp., itd. Polacy Polakom zgotowali ten los. Zakrólował przetarg nieograniczony rozstrzygany po najniższej cenie z ryczałtową umową.

Już dziesięć lat temu rząd zaczął propagować odwrót z tej drogi. W ramach „Nowego podejścia do zamówień publicznych” propagowano stosowanie kryteriów pozacenowych, innych trybów, niż przetarg nieograniczony itd. Bez odzewu. Później Chińczycy zeszli z budowy A2 – ileż było dyskusji, artykułów, wypowiedzi sejmowych i rządowych. Wszyscy zgodnie twierdzili (jak zwykle po szkodzie, ale lepiej późno, niż wcale), że należy stosować kryteria pozacenowe. Bez rezultatu. Przez całe lata w 90% zamówień cena była jedynym kryterium.

Nie mogąc zadziałać „miękko”, rząd postanowił wprowadzić przymus stosowania kryteriów pozacenowych. Rezultat był śmieszny.

Wszyscy się dostosowali: poza kryterium cena o wadze 95-99% zaczęto stosować inne kryteria, najczęściej termin o wadze 1-5%. Po pierwsze, nie miało to żadnego wpływu na wyniki przetargów, po drugie stanowiło zaprzeczenie powszechnej (poza zamówieniami) wiedzy, że „tanio to źle, ale tanio i szybko to jeszcze gorzej”. Już to doświadczenie powinno nauczyć ustawodawcę, że nie da się zmienić rzeczywistości poprzez zmianę przepisu, jesteśmy przecież mistrzami w obchodzeniu prawa.

Zamiast zidentyfikować i usunąć źródła problemu, postanowiono zaostrzyć przepis i zmusić zamawiających do stosowania kryteriów pozacenowych o wadze co najmniej 40%. Rezultat był łatwy do przewidzenia: zamiast kryteriów jakościowych zaczęto stosować „na odczepnego” triadę głupich, a prostych i policzalnych kryteriów: cena – 60%, termin – 20%, gwarancja – 20%. Bezmyślność stosowania tych kryteriów poraża: zdarza mi się dostać zapytanie o szkolenie z kryterium gwarancji (sic!), a znajoma oblała ostatnio rozmowę kwalifikacyjną, gdyż nie wyraziła zachwytu dla stosowanej w instytucji polityki kupowania tłumaczeń na podstawie kryterium gwarancji (sic!).

W większości przypadków stosowana obecnie triada kryteriów nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania. Na szczęście.

Zdarzają się jednak sytuacje, gdy wygrywa oferta znacznie droższa, lecz oferująca wykonanie zamówienia trochę szybciej. To już nie jest śmieszne – to jest straszne. Jak wykazać w takim przypadku zgodność z zasadami finansów publicznych? Jak wykazać, że warto było zapłacić wiele tysięcy więcej za kilka dni/tygodni skrócenia terminu? To jest lub może być niemożliwe. Taka praktyka dopiero spotka się ze słusznymi zarzutami kontroli.

Różne strategie zakupowe

Nie wiem, kto wymyślił i propaguje triadę głupich kryteriów. Wiem, że jest ona właściwa bardzo rzadko. Bardzo rzadko odpowiada rzeczywistym, uzasadnionym preferencjom zamawiającego.

Nie podejmę się wskazywania odpowiednich kryteriów, gdyż odpowiednie kryteria zależą od wielu okoliczności. Znam różne strategie zakupowe i nie podejmuję się rozstrzygać o wyższości którejś z nich. Weźmy na przykład zamawianie robót budowlanych. Z jednej strony, jak już było wspomniane, Bank Światowy wykluczał i nadal wyklucza stosowanie kryteriów pozacenowych na wykonanie robót budowlanych. Z drugiej strony, brytyjska Highways Agency w przetargach (raczej negocjacjach z ogłoszeniem) na budowę autostrad stosuje kryterium jakościowe o wadze 60-70%.

W ramach kryterium „jakość” ocenie podlegają trzy podkryteria:

• Oświadczenie o jakości – 50%
• Zapewnienie kluczowego personelu – 15%
• Oferowana metodologia – 35%

Oświadczenie o jakości, w zależności od specyfiki zamówienia, może odnosić się w szczególności do następujących kwestii (subkryteriów):

• zaproponowane ulepszenia dokumentacji projektowej wychodzące naprzeciw wymaganiom zamawiającego,
• projekt organizacji pracy na terenie budowy,
• efektywne zarządzanie, komunikacja i współpraca z kierownikiem projektu, zamawiającym, podwykonawcami i podmiotami trzecimi,
• zapewnienie płatności na rzecz podwykonawców,
• zarządzanie jakością, zapewnienie niezależnej kontroli jakości, minimalizacja uchybień, efektywne wykorzystanie środków produkcji,
• kontrola kosztów, dotrzymanie budżetu, zdolność prognozowania rocznych budżetów i ceny końcowej,
• dotrzymanie harmonogramu, kamieni milowych, szybkość reakcji na zdarzenia.

Komisja przetargowa ocenia, które „oświadczenie o jakości” zapewni zamawiającemu najwyższe przekonanie, że cele wykonawcy zostaną osiągnięte oraz zapewniony będzie stały wzrost jakości. Oceniane jest podejście wykonawcy do wybranych kwestii (subkryteriów) według skali od 1 do 10 punktów.

Dla oceny podkryterium „Zapewnienie kluczowego personelu”, wykonawca zobowiązany jest przedstawić dane dotyczące kluczowego personelu, który jest oceniany w ramach kryterium nie za posiadane wykształcenie i doświadczenie, lecz za jego adekwatność do roli w trakcie realizacji zamówienia.

Jeśli chodzi o „Oferowaną technologię”, na odczepnego wymagania w tym zakresie mogą obejmować, w zależności od specyfiki zamówienia, następujące kwestie (subkryteria):

• harmonogram realizacji zamówienia,
• harmonogram wykorzystania zasobów w sposób wystarczająco szczegółowy, aby zidentyfikować poszczególne zasoby i środki dla każdej operacji w ramach harmonogramu,
• opis podejścia do realizacji każdej operacji w ramach harmonogramu,
• identyfikacja ryzyka, opis spodziewanego wpływu ryzyka na harmonogram i koszty, opis proponowanych działań w celu uniknięcia lub zmniejszenia ryzyka (nie może zawierać żadnych realokacji ryzyka).

Oceniane jest podejście wykonawcy do wybranych kwestii (subkryteriów) według skali od 1 do 10 punktów. Zasady przyznawania punktów są opisane w Raporcie z badania pt. „Ewaluacja rozwiązań stosowanych w celu oceny i wyboru ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w projektach drogowych i kolejowych realizowanych w ramach POIiŚ wobec rozwiązań stosowanych w innych krajach członkowskich UE”. Badanie zostało przeprowadzone na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju przez konsorcjum firm: Agrotec Polska Sp. z o.o. oraz Centrum Zamówień Publicznych Sp. z o.o. a Raport jest dostępny w internecie od pięciu lat (również na mojej stronie).

To są dobre przykłady kryteriów, których celem jest ocena jakości prac, które mają zostać wykonane. Jakże daleko od tego podejścia jest polska triada głupich kryteriów.

Więcej przykładów takiego podejścia zawarłem w Poradniku opracowanym na zlecenie Urzędu Zamówień Publicznych i dostępnym na stronie https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/wzorcowe-dokumenty/pozacenowe-kryteria-oceny-ofert. Czy te propozycje ktoś wykorzysta?

Skąd wziąć odpowiednie kryteria?

Przy doborze właściwych kryteriów i ich wag, najwłaściwszym podejściem jest zastosowanie jednej z metod wspomagania podejmowania decyzji. Metody te, rozwijane na potrzeby podejmowania różnych skomplikowanych decyzji, z powodzeniem nadają się do rozwiązania problemów: jakie kryteria? i jakie wagi?

Kilka z tych metod mogłoby być stosowane (a włoskie przepisy wymagają zastosowania jednej z nich):

1. metoda substytucyjności,
2. Proces Hierarchii Analitycznej (AHP - Analytical Hierarchy Process),
3. metody Electre (ELimination Et Choix Traduisant la Realia),
4. metody Promethee (Preference Ranking Organisation METHod for Enrichment Evaluations),
5. TOPSIS (Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution),
6. EVAMIX.

We wspomnianym Poradniku opisuję (a na szkoleniach również ćwiczymy) stosowanie Procesu Hierarchii Analitycznej. Wydaje się, że jest to wystarczająco prosta i dokładna metoda określenia wag kryteriów (zainteresowanych odsyłam na stronę UZP lub moją). W tym miejscu chciałbym zaproponować dwie metody jeszcze prostsze.

1. Hierarchizacja kryteriów pomija etap identyfikacji kryteriów i służy do określenia wzajemnych wag określonych wcześniej kryteriów. Zakładając, że zidentyfikowano pięć właściwych kryteriów, należy sporządzić tabelę jak niżej:

W poszczególnych komórkach na przecięciu wiersza i kolumny należy wpisać numer kryterium, które z tych dwóch jest ważniejsze. Np. w poniższej tabeli zapisano, że kryterium 1 jest ważniejsze od każdego z pozostałych, że kryterium 2 jest ważniejsze od kryterium 3 a mniej ważne od kryterium 4 i 5:

Następnie należy zliczyć ile razy każde z kryteriów występuje w tabeli:

Wagi mogą zostać obliczone jako proporcja liczby wystąpień w ogólnej liczbie pól. Metoda nie pozwala na precyzyjne określenie wag, ale na pewno jest lepsza od żadnej, a także od społecznego dowodu słuszności (wszyscy tak robią) i historycznego dowodu słuszności (od dawna tak robimy). Ciekawe czy przy pomocy tej prostej metody ktoś osiągnąłby wagę ceny i terminu 20%. Raczej nie – bez wyraźnej przyczyny, której nie wykluczam.

2. Monetaryzacja kryteriów polega na przypisaniu wszystkim kryteriom wartość pieniężnej. Staramy się odpowiedzieć na pytanie: ile to jest dla nas warte? ile jesteśmy gotowi zapłacić więcej?

Załóżmy budowę kanalizacji za 1 mln zł w maksymalnym terminie 40 tygodni. Załóżmy, że technicznie jest możliwe skrócenie terminu realizacji o 20%, czyli 8 tygodni. Ile jest warte skrócenie terminu o (dane „z sufitu”, lecz znacznie poniżej 20%):

 Załóżmy standardową gwarancję 5-letnią i możliwość jej wydłużenia do 10 lat. Ile jest warte wydłużenie gwarancji o każdy rok (dane „z sufitu” jednak z uwzględnieniem zasady, że każdy kolejny rok cenimy bardziej):

 Załóżmy, że wymagamy kierownika budowy z uprawnieniami oraz preferujemy takiego, który ma duże doświadczenie w realizacji robót poniżej poziomu wody gruntowej (bo taki mamy teren). Ile chcielibyśmy dopłacić za 9 miesięcy pracy takiego kierownika:

Jak wyglądałaby ocena takich hipotetycznych ofert:

Cena skorygowana służy, oczywiście, jedynie do porównania ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej. Umowa jest zawierana na rzeczywistą cenę zaproponowaną w ofercie najkorzystniejszej.

Mniejsza o dane wzięte „z sufitu”. Ważniejsze, że takie podejście pozwala na rozważanie dylematów: czy rzeczywiście chcemy płacić za skrócenie terminu realizacji 10 tysięcy złotych za każdy tydzień? czy nie warto zapłacić 200 tysięcy więcej za 10-letni okres gwarancji? ile więcej powinien zarabiać doświadczony kierownik budowy? itd., itp. Rozumowanie takie mogłoby zapobiec stosowaniu nierozsądnych kryteriów i ich wag, w szczególności terminu o wadze 20%.

Pozostaje, niestety, następujące zagadnienie: czym wypełnić brakujące kryteria, aby dopełnić do wagi 40%. Jakością, oczywiście. Ale to już odrębny problem.

Autor: Dariusz KOBA

25 lat polskich zamówień publicznych

Mało kto dzisiaj pamięta, że pierwszy projekt ustawy o zamówieniach publicznych powstał w wyniku przetargu, który wygrała znana amerykańska kancelaria. Efekt tej pracy trafił do Szefa Urzędu Rady Ministrów (dziś Kancelaria Premiera), który przekazał go do weryfikacji jednemu ze swoich asystentów. Ten sformułował szereg istotnych zastrzeżeń, przede wszystkim w zakresie braku powiązania z polskim systemem prawnym. Szef na to: „Takiś mądry, to siadaj i pisz lepszą ustawę”. W ten sposób Marian Lemke został rzucony na głębokie wody zamówień publicznych a nie utonął, lecz stworzył znakomity projekt ustawy.

Samodzielny Zespół
ds. Zamówień Publicznych

Polska ustawa o zamówieniach publicznych była pierwszą implementacją ustawy modelowej opracowanej przez Komisję Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Międzynarodowego Prawa Handlowego (UNCITRAL - United Nation Commission on International Trade Law).

Pracownicy tej organizacji dokonali przeglądu rozwiązań prawnych stosowanych na świecie i opracowali rozwiązania modelowe (obecnie prezentowana jest druga wersja tej ustawy z 2011 roku). Miały one służyć rządom i parlamentom w reformie systemów krajowych, a przede wszystkim w budowie regulacji od podstaw m. in. w nowych demokracjach w Europie Środkowej. Ustawa modelowa nie uwzględniała, oczywiście, lokalnych uwarunkowań prawnych i instytucjonalnych, do których musiała być każdorazowo dostosowywana. Marian Lemke dokonał pierwszej udanej „inkulturacji” ustawy modelowej. Wiele organów i organizacji międzynarodowych (poza Wspólnotami Europejskimi) uznało polskie regulacje za najlepsze. Z polskich doświadczeń korzystały kraje ościenne, a od wielu lat Marian Lemke pomaga w ramach OECD we wdrażaniu rozwiązań w państwach stowarzyszonych lub kandydujących do Unii Europejskiej.

Wróćmy jednak do roku 1994. Wiosną tego roku drugi rocznik słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej („Pro publico bono”) kończył swoją edukację. Ostatnim akordem była, jak zwykle, konferencja absolwentów KSAP będąca swoistym „targiem niewolników”. Absolwenci prezentują swoje osiągnięcia, a obecni na sali „łowcy głów” mogą wybrać sobie pracowników. Nie zawsze to działa w praktyce, jednak wtedy działało.

Przed konferencją wiedzieliśmy, że będzie na sali ktoś poszukujący ludzi do zamówień publicznych. Dyrektor KSAP Maria Gintowt-Jankowicz, wiedząc, że czeka nas budowa systemu zamówień publicznych zadbała wcześniej o to, aby kilku słuchaczy trafiło na staże zagraniczne do instytucji zajmujących się zamówieniami publicznymi (ja miałem możliwość przyglądać się rozwiązaniom stosowanym w Teksasie).

Po konferencji zostaliśmy zaproszeni przez Mariana Lemke na rozmowy w sprawie pracy, w wyniku których zatrudnił w Urzędzie Rady Ministrów trójkę: Joannę Nosewicz, Mirosława Kochalskiego i mnie). Stanowiliśmy trzon Samodzielnego Zespołu ds. Zamówień Publicznych: Joanna pomagała w legislacji (projekt ustawy był już w sejmie), Mirosław organizował przyszły Urząd Zamówień Publicznych, ja zajmowałem się szkoleniami i promocją.

W ciągu trzech kwartałów wykonaliśmy kawał dobrej roboty. W dniu 10 czerwca 1994 r. została uchwalona ustawa o zamówieniach publicznych, a w ciągu kilku następnych miesięcy wydane zostały wszystkie akty wykonawcze. Wykonano wszystkie prace umożliwiające powołanie i funkcjonowanie od dnia 1 stycznia 1995 r. Urzędu Zamówień Publicznych (początkowo na ul. Litewskiej, w budynku użytkowanym obecnie przez MSZ). Od tego dnia pracownicy Samodzielnego zespołu stali się pracownikami UZP, a Marian Lemke jego wiceprezesem.

Przed naszym dołączeniem do Zespołu polski rząd nawiązał współpracę z amerykańską EPA – Environment Protection Egency, agencją federalną Stanów Zjednoczonych działającą w celu ochrony zdrowia ludzkiego oraz środowiska naturalnego. Jej pracownicy polskiego pochodzenia, na czele z Johnem Krakowiakiem, przeprowadzili kilka szkoleń dla polskich urzędników z zakresu zamówień publicznych. W trakcie tych szkoleń wiedzą i zaangażowaniem wyróżniali się Halina Strzelczyk, Hanna Niedziela i Andrzej Banaś, z którymi nawiązaliśmy współpracę. Szczególnie doświadczenia Haliny Strzelczyk, która prowadziła wcześniej przetargi w oparciu o procedury Banku Światowego stanowiły nieocenione źródło wiedzy i inspiracji.

System szkoleń

Vacatio legis ustawy wynosiło niecałe pół roku dla administracji rządowej i półtora roku dla samorządów. W tak krótkim czasie należało przekazać tysiącom osób wiedzę niezbędną do realizacji zamówień publicznych. Wiedzę, której sami mieliśmy niewiele. Pomysł na system szkoleń zasadzał się na dwóch założeniach: z jednej strony, powinniśmy mieć wpływ na to, co i jak jest nauczane, z drugiej strony, to musi być oparte na zasadach rynkowych, musi się wszystkim opłacać. W celu zapewnienia w krótkim okresie dostępności dużej liczby odpowiednich szkoleń należało skoncentrować się na materiałach szkoleniowych, trenerach oraz firmach szkoleniowych.

Opracowanie materiałów szkoleniowych powierzyliśmy dwójce trenerów, którzy przeszli wcześniej szkolenie z zakresu metodyki nauczania dorosłych w ramach Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej: Januszowi Doleckiemu i Jerzemu Czabanowi, którzy przygotowali ciekawy, interakcyjny materiał, obejmujący podstawy zamówień publicznych.

Rekrutacja kandydatów na trenerów była prowadzona w ministerstwach i urzędach centralnych, Regionalnych Izbach Obrachunkowych oraz organizacjach pozarządowych (np. FRDL). Szkolenie kandydatów obejmowało dwie 5-dniowe sesje, jedna poświęcona prawu zamówień publicznych, druga metodyce nauczania i praktyce prowadzenia szkolenia w oparciu o przygotowany materiał szkoleniowy. Na zakończenie był egzamin, podobno trudny, z punktami ujemnymi za błędną odpowiedź - wszak lepiej, aby trener przyznał, że nie wie, niż gadał głupoty. Do końca roku 1994 odbyły się trzy tury szkoleń trenerów, w wyniku których egzaminy zdało niemal 100 osób. Niektórzy są czynni do dziś (nie będę ich wymieniał, bo mógłbym kogoś pominąć, mam jednak nadzieję, że nie jest trudno zdobyć te informacje).

Aby zapewnić odpowiedni poziom techniczny (sale, przerwy kawowe itp.), zawieraliśmy porozumienia z firmami szkoleniowymi. Zobowiązywały się one do zatrudniania wyłącznie trenerów z listy (po dwójce na każde szkolenie) i rozdawania wyłącznie naszych materiałów szkoleniowych. W zamian szkolenia organizowane w ramach porozumień były promowane przez nas i naszych współpracowników w urzędach centralnych i wojewódzkich (pełnomocnicy wojewodów ds. zamówień publicznych). To były czasy sprzed internetu, informacje czerpało się zupełnie inaczej niż dziś. Każda organizacja szkoleniowa mogła wejść do sieci (było ich do końca 1994 ponad 100), przy czym nikt nikomu nie zabraniał szkolić bez porozumienia.

W ten sposób udało się w krótkim czasie przeszkolić znaczną liczbę urzędników i przedsiębiorców, co pozwoliło na efektywny start systemu zamówień publicznych od dnia 1 stycznia 1995 roku. Ten system szkoleń został wysoko oceniony przez organizacje międzynarodowe (m. in. Bank Światowy i OECD) i próbowano go kopiować w innych państwach regionu.

Drugi etap rozwoju systemu szkoleń był realizowany w latach 1995 - 1996 w sposób bardziej sformalizowany i usystematyzowany. W ramach programu Fiesta Procurement finansowanego przez OECD przygotowaliśmy przetarg opracowanie 6 programów szkoleniowych wraz z materiałami szkoleniowymi oraz przeprowadzeniem szkoleń trenerów:

1. Zasady postępowania i konkurencyjność – m. in. konflikt interesów, analiza rynku,
2. Przetarg nieograniczony i ograniczony – m. in. kryteria oceny ofert, rażąco niskie ceny,
3. Przetarg dwustopniowy i negocjacje – m. in. strategie i techniki negocjacyjne,
4. Umowy na dostawy i usługi – m. in. mierzenie rezultatów, zarządzanie zmianami,
5. Zamówienia na roboty budowlane – m. in. zarządzanie umową, rozwiązywanie sporów,
6. Umowy na systemy informatyczne – m. in. definiowanie potrzeb, tworzenie umów.

Mimo upływu lat większość materiałów szkoleniowych powstałych w ramach zamówienia realizowanego przez Lubelską Szkołę Biznesu pozostaje aktualna (cóż z tego, że nie ma już przetargu dwustopniowego). Patrząc z dzisiejszej perspektywy trzeba ze smutkiem stwierdzić, że nie posunęliśmy się wiele w stosunku do treści materiałów szkoleniowych opracowanych dwadzieścia kilka lat temu. Nadal nie bardzo wiemy co to jest compliance, nie stosujemy jakościowych kryteriów oceny ofert, nie prowadzimy z wykonawcami negocjacji, nie wprowadzamy do umów instrumentów pozwalających na efektywne zarządzanie zmianą itd., itp.

Szkolenia trenerów w oparciu o te materiały przeszło wiele osób, jednak krótko po zakończeniu tego projektu UZP (już bez mojego udziału) zamknął system szkoleń opisany wyżej. Nie było już ani oficjalnie zatwierdzonych materiałów, ani listy trenerów, ani porozumień z firmami szkoleniowymi. Zaczął działać rynek w postaci czystej, co trwa do dziś.

Czy dobrze się stało? Z jednej strony, rozumiem, że Urząd nie chce odpowiadać za treści przekazywane na szkoleniach przez certyfikowanych trenerów (zawsze wejdzie do takiego grona ktoś, kto będzie miał inną wizję zamówień i nie będzie się powstrzymywał w jej głoszeniu). Z drugiej strony, gdy dyskutujemy nad tym, dlaczego rząd nie może przebić się do swoich służb z polityką zakupową państwa, z celami nowego podejścia itp., ludzie mówią „przecież na szkoleniach słyszeliśmy wielokrotnie, że przetarg nieograniczony jest najlepszym trybem, że 100% cena jest najlepszym kryterium, że wynagrodzenie ryczałtowe jest najlepsze”.

Powstaje pytanie kto i dlaczego mówi takie rzeczy na szkoleniach? Dlaczego trenerzy nie uczą zamówień tak, jak rząd chciałby, aby były robione? Dlaczego pracodawcy wysyłają pracowników na szkolenia prowadzone wbrew polityce państwa w tym zakresie? I wreszcie: czy rząd mógłby cos zrobić, aby dotrzeć do swoich służb z przekazem, który jest ignorowany przez rynek?

Może należy rozważyć doświadczenia z początku budowy systemu, spowodować powstanie szkoleń realizujących cele rządu…

Równolegle do szkoleń trenerów organizowaliśmy w drugiej połowie roku 1994 i w roku następnym szkolenia dla kandydatów na arbitrów (oczywiście bez modułu metodycznego). Bardzo dużo osób brało w nich udział i bardzo dużo osób przystąpiło do egzaminu. W przeciwieństwie do egzaminu trenerskiego, ten był łatwy, zbyt łatwy. Prawie wszyscy chętni go zdali, co było powodem wielu dalszych problemów z jakością orzecznictwa. Po wielu latach postanowiono zastosować drastyczne lekarstwo, czyli powołać zawodową Krajową Izbę Odwoławczą. Patrząc z dzisiejszej perspektywy, wcale nie jestem przekonany, że to był właściwy krok. Więcej: jestem przekonany, że „dalsza profesjonalizacja” KIO poprzez dopuszczenie do orzekania wyłącznie prawników po aplikacji będzie błędem. Wydaje się, że idea zespołów arbitrów reprezentujących różne zawody (zwykle powiązane z przedmiotem sporu), z których dwaj byli wyznaczani przez strony wcale nie była zła. Może (na pewno) zły był tylko egzamin…

Promocja

Wprowadzenie zamówień publicznych to duża zmiana. Trzeba dotrzeć z informacją do bardzo dużego grona odbiorców: tysięcy urzędników, dziesiątków tysięcy przedsiębiorców. Dzięki funduszowi PHARE zorganizowaliśmy przetarg (zgodnie z PRAG - Practical Guide to Contract Procedures for EU External Actions) na promocję systemu zamówień publicznych. Opis przedmiotu zamówienia nie był skomplikowany, nie umieliśmy przecież i nie chcieliśmy pisać firmom PR-owym co i jak mają robić. Chcieliśmy, aby potencjalni wykonawcy opisali w ofertach co oferują. Opis stwierdzał jedynie do kogo i z jakim przesłaniem chcemy dotrzeć:

• do zamawiających – że muszą się nauczyć nowych reguł,
• do wykonawców – że teraz każdy będzie miał równe szanse i warto ubiegać się o zamówienia,
• do społeczeństwa – że teraz pieniądze publiczne będą wydawane przejrzyście i uczciwie.

Jak wiadomo, na działania informacyjne można wydać dowolną pulę pieniędzy. Aby dostać porównywalne oferty trzeba wykonawcom określić budżet, jaki mają do dyspozycji (najlepiej w podziale na wynagrodzenie wykonawcy i budżet techniczny). Tak zrobiliśmy, co pozwoliło nie stosować w ogóle kryterium ceny (a na mieście nadal dobrze się ma pogląd, że cena jest obowiązkowym kryterium oceny ofert:( Wykonawcy konkurowali zakresem oferowanych usług oraz ich jakością, nie ceną (wygrała firma profile).

W ramach projektu powstała m. in. broszurka „Zamówienia publiczne – co powinni wiedzieć urzędnicy i przedsiębiorcy”, zgrabna i atrakcyjna graficznie opowieść o najważniejszych zasadach, np.:

Zamawiający nie może ujawniać informacji:

• których ujawnienie narusza w a ż n y interes państwa, w a ż n e interesy handlowe stron oraz zasady uczciwej konkurencji,
• związanych z przebiegiem badania i oceny ofert, z wyjątkiem informacji zamieszczanych w protokole postępowania.

Tak, tak, w tamtym czasie żaden z wykonawców nie mógł oglądać ofert konkurencji (w procedurach Banku Światowego i wielu rozwiniętych państwach nadal tak jest). Ciekawe dlaczego w Polsce panuje obecnie powszechne przekonanie, że jawność ofert jest fundamentem uczciwości systemu. Tymczasem ujawnianie ofert konkurencji sprowadziło na polskie zamówienia publiczne lawinę nieszczęścia…

Broszurka ta została wydana w olbrzymim nakładzie, gdyż miała trafić zarówno do urzędników, jak i przedsiębiorców. Rozważaliśmy właściwy kanał dystrybucji. Do kogo powinna trafić? Zarówno zamawiający, jak i wykonawcy czerpią wiedzę na temat przepisów prawnych z Dziennika Ustaw (wydawanego w onym czasie w postaci papierowej). Wybór wydawał się oczywisty: broszurka zostanie dołączona do jednego z wydań Dziennika Ustaw, trafi w ten sposób w ręce prawników obsługujących organizacje, a ci przeczytają i przekażą dalej (wszak to wielce wykształcona elita społeczna). Tak też zrobiliśmy. Rezultat był mniejszy, niż żaden. Dziesiątki czy setki tysięcy (nie pamiętam) egzemplarzy wpadło jak kamień w studnię i tyleśmy je widzieli. Zainteresowani też nie widzieli. Co poszło nie tak, nie wiem do tej pory.

Drugą wpadkę zaliczyliśmy chyba z logo Urzędu. Mało kto dziś pamięta (i nie mogłem tego znaleźć w necie – może i dobrze) pierwsze logo UZP zamieszczane chyba najdłużej na Biuletynie Zamówień Publicznych. Był to stylizowany paragraf, który zbyt wielu kojarzył się raczej z hasłem „ręka w rękę”. Lepiej, że to już prehistoria.

Poza tym organizowaliśmy wiele konferencji w różnych częściach Polski, Prezes UZP Józef Żuk, a później również Wiceprezes Tomasz Czajkowski przyjmowali zaproszenia na różnej rangi spotkania, przygotowywaliśmy materiały dla mediów itd., itp. W rezultacie chyba wszyscy, którzy powinni dowiedzieć się o nowych regułach zamówień publicznych otrzymali niezbędne informacje.

Chociaż nie: co jakiś czas dochodziły sygnały, że w konkretnej instytucji lub w konkretnej gminie ustawa o zamówieniach publicznych „się nie przyjęła”. Wielce oburzające? Akurat tak samo jak „nie przyjęły się inne tryby, niż przetarg nieograniczony i wolna ręka”, „nie przyjęły się kryteria jakościowe”, „nie przyjęły się klauzule społeczne mające jakiekolwiek znaczenie”, „nie przyjęły się uczciwe umowy” i wiele innych. Wtedy jednak mieliśmy poczucie, że uczestniczymy w czymś ważnym, mądrym i dobrym…

Autor: Dariusz KOBA