Wt Mar 11

Czytany: 117 razy

Zamówienia zrównoważone vel. odpowiedzialne vel. strategiczne

Koncepcja uwzględniania w zamówieniach publicznych nie tylko najlepszego bilansu ceny i jakości, ale również szerszych skutków prorozwojowych ma różne nazwy i źródła. Różnie może być wdrażana i może mieć bardzo różne skutki. Jak efektywnie uwzględniać aspekty gospodarcze, społeczne i środowiskowe w zamówieniach publicznych staram się pokazywać na szkoleniach o zrównoważonych zamówieniach. W przyszłym roku sporo takich szkoleń będzie dostępne za darmo dla niektórych beneficjentów środków unijnych (dalsze informacje będą dostępne wkrótce).

Ładnie stawia sprawę motyw 2 preambuły dyrektywy klasycznej (2014/24/UE):

Zamówienia publiczne są instrumentem dla osiągnięcia inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, przy jednoczesnym zagwarantowaniu najbardziej efektywnego wykorzystania środków publicznych.

Po pierwsze, chodzi o trwały wzrost gospodarczy, a po drugie o to by jego beneficjentami było całe społeczeństwo, a w szczególności grupy marginalizowane, defaworyzowane, przy czym osiąganie tych celów nie może się odbywać kosztem efektywności.

Również nasza ustawa w definicji zasady efektywności (art. 17 Pzp) wymaga, aby zamawiający udzielał zamówienia w sposób zapewniający:

najlepszą jakość dostaw, usług, oraz robót budowlanych, uzasadnioną charakterem zamówienia, w ramach środków, które zamawiający może przeznaczyć na jego realizację oraz
uzyskanie najlepszych efektów zamówienia, w tym efektów społecznych, środowiskowych oraz gospodarczych, o ile którykolwiek z tych efektów jest możliwy do uzyskania w danym zamówieniu, w stosunku do poniesionych nakładów.

Z jednej strony chodzi więc o klasyczną zasadę efektywności (best value for money), z drugiej o szersze efekty zamówienia obejmujące w szczególności kwestie społeczne, środowiskowe i gospodarcze.
Osiągnięcie celów strategicznych nie zawsze jest możliwe lub sensowne. Zawsze jednak należy rozważyć, czy przy okazji danego zamówienia istnieje możliwość uwzględnienia aspektów społecznych, środowiskowych lub innowacyjnych (art. 83 ust. 3 pkt 4 Pzp).

Statystyki

Stosowanie klauzul społecznych czy środowiskowych w celach statystycznych, aby dobrze wypaść w sprawozdaniu nie ma sensu, często nie ma żadnego wpływu na rzeczywistość. Z drugiej strony, w statystykach rzeczywiście wypadamy słabo i warto coś z tym zrobić. Przede wszystkim należy właściwie nazywać powszechną praktykę, wynikającą również z przepisów powszechnie obowiązujących.
Każdy zamawiający:

w każdym zamówieniu stosuje obligatoryjną podstawę wykluczenia wykonawców zalegających z podatkami (art. 108 ust. 1 pkt 3 Pzp)
w każdym zamówieniu na usługę lub robotę wymaga zatrudnienia pracowników na umowę o pracę (art. 438 Pzp)
w każdym zamówieniu na projektowanie i roboty budowlane uwzględnia wymagania dotyczące dostępności (art. 5 ust. 1 pkt. 4 Pbud), efektywności energetycznej (ustawa o efektywności energetycznej)
w każdym zamówieniu na roboty budowlane określa wymagania dotyczące BHP
w każdym przypadku badania rnc badaniu podlega przestrzeganie przepisów z zakresu minimalnego wynagrodzenia i środowiskowych (zważywszy, że jest to zasada, którą wykonawcy uwzględniają przy kalkulacji swoich ofert - można przyjąć, że zamawiający stosuje tę zasadę również w sytuacji, gdy nie żąda wyjaśnień rnc)

Jeśli więc chodzi o statystyki, to wydaje się, że wystarczy uświadomić sobie powyższe praktyki i odpowiednio wypełniać sprawozdanie, co spowoduje, że awansujemy na czoło rankingu.

Jeśli jednak zamówienia publiczne mają przynieść, niejako przy okazji, pożądane skutki strategiczne warto rozważyć możliwość i sensowność stosowania różnych narzędzi.

Problemy społeczne

Punktem wyjścia dla klauzul społecznych muszą być lokalne problemy społeczne. W dzisiejszym stanie gospodarki wymaganie zatrudnienia na umowę o pracę straciło jakiekolwiek znaczenie: chyba każdy, kto chce pracować na umowę o pracę, taką umowę dostaje a bezrobotnych poszukujących pracy dawno nie widziano. Kto więc jest tym marginalizowanym, defaworyzowanym, tym, który - mimo chęci – nie jest w stanie włączyć się w nurt życia społecznego, gospodarczego? Nie wiem, oczywiście. Ale wiem, że w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na to pytanie. Może w ośrodku pomocy społecznej, u lokalnych NGOsów, a może rozglądając się w drodze do pracy. Czasem wystarczy posłuchać.

Mój ulubiony przykład.

Lokalnie rozeszła się informacja o planowanej dużej inwestycji. Niezależnie od siebie przyszło do zamawiającego dwóch świeżo upieczonych absolwentów wydziału budownictwa z pytaniem, czy będzie jakaś praca w związku z tą inwestycją - bo potrzebują odbyć dwuletnią praktykę na budowie, aby przystąpić do egzaminu i uzyskać uprawnienia budowlane. Zamawiający odpowiedział, że u niego nie, ale może wykonawca robót będzie kogoś zatrudniał. Chłopcy poszli do domu. Przygotowując przetarg zamawiający przypomniał sobie jednak te rozmowy i wprowadził kryterium oceny ofert, w ramach którego wykonawcy mogli dostać niewielka liczbę punktów za zatrudnienie jednej lub dwóch osób bezrobotnych w celu odbycia praktyki zawodowej na budowie. Wszyscy wykonawcy zadeklarowali taką chęć, wszak na dużej budowie dwóch takich zawsze się przyda. Wybrany wykonawca poszukiwał tych osób, lecz nie znalazł. Zamawiający również szukał i nie znalazł. Szkoda, może pojechali na truskawki… albo do łopaty…

Wszystko super, z jednym wyjątkiem: trzeba było wziąć numery telefonów młodych inżynierów, aby je, w razie czego, podsunąć wykonawcy. Na takie rozwiązanie część kursantów się oburza: to wolno tak? Ustawić wymaganie pod konkretne osoby? Uważam, że nie tylko wolno, ale i należy: tylko wtedy będziemy mieć pewność, że pomoc jest dobrze zaadresowana, że konkretna osoba coś zyskała przy okazji realizacji naszego zamówienia. Co do zasady to wykonawca ma wypełnić swoje zobowiązania wynikające z klauzuli społecznej, jednak zamawiający powinien móc wskazać konkretne osoby do ewentualnego zatrudnienia / przeszkolenia / zaproszenia do współpracy.

Z drugiej strony, można, oczywiście tego nie robić. Wtedy należy jednak klauzulę społeczną napisać szeroko, elastycznie, w szczególności nie definiując grupy defaworyzowanych mającej być beneficjentem klauzuli. Trudno to jednak uznać za świadome działanie prospołeczne zamawiającego.

Prospołeczny warunek

Warunki udziału w postępowaniu muszą być związane z przedmiotem zamówienia i do niego proporcjonalne. Oznacza to w szczególności, że spełnienie warunku musi być konieczne dla należytego wykonania zamówienia. Trudno sobie wyobrazić warunki społeczne, bez których spełnienia nie da się należycie wykonać zamówienia.

Jedynym przykładem jest średnioroczne zatrudnienie. Od wieków wiadomo, że jest to warunek legalny. W dawnych czasach premier wzywał zamawiających do walki z umowami śmieciowymi, a nikt nie chciał stosować tego narzędzia. Nie powinno być przedmiotem kontrowersji stwierdzenie, że firma zatrudniająca ludzi na umowę o pracę jest bardziej wiarygodnym wykonawcą wielu zamówień, niż taka, która pod kontrakt zatrudnia przypadkowych ludzi z rynku. Warunek taki może mieć również znaczenie dla jakości realizacji umowy: personel wykonawcy będący stale współpracującym zespołem pracuje lepiej niż zbieranina ad hoc, nawet wykwalifikowanych samozatrudnionych.

Dotyczy to np. biur projektowych. Niezależnie od tego, co na ten temat napisał UZP (pomylił, jak sądzę, różne porządki), zamawiający powinien wymagać, a co najmniej promować biura projektów zatrudniające projektantów na stałe, na podstawie umowy o pracę. To samo odnosi się do niektórych innych zamówień. A tymczasem warunek nie był i nie jest stawiany.

Warunki realizacji

Łatwiej zastosować klauzule społeczne w postaci warunków realizacji zamówienia. Na etapie postępowania wykonawca niczego nie oferuje – poza zobowiązaniem wykonania zamówienia zgodnie z jego warunkami, a zamawiający niczego nie bada. Dopiero po zawarciu umowy wykonawca musi wykonać zobowiązania objęte klauzulą społeczną. Z punktu widzenia zamawiaczy to dobre, proste rozwiązanie.
Problem polega na tym, że chybione warunki zamówienia mogą okazać się niewykonalne, a to powinno skutkować nałożeniem kar. A karanie niewinnych wykonawców za niedochowanie nieżyciowych zobowiązań umownych jest niemoralne i nielegalne. Wracamy więc do konieczności dokonania analizy rynku defaworyzowanych potrzebujących pomocy – i chcących z niej skorzystać.

Obawiam się np. że niewielu bezdomnych chciałoby pracować w charakterze stróżów nocnych mając zapewniony dach nad głową, a może nawet czajnik i prysznic. Ostatnio kursanci odrzucili pomysł takiej klauzuli jako niedopuszczalny z przyczyn bardziej fundamentalnych – jednak nie sądzę, aby należało go wykluczać a priori. Niemniej byłby to przykład klauzuli przyjętej z myślą o konkretnej osobie, spełniającej pewne wymagania.

Społeczne kryteria

Teoretycznie łatwiejszym sposobem stawiania wymagań są kryteria oceny ofert. Wszak zamawiający niczego nie narzuca, a oferenci nie oferują rzeczy niemożliwych do dochowania. Jest to jednak tylko teoria. Wykonawcy, zwłaszcza partacze, mają skłonność do obiecywania wszystkiego, co może podnieść prawdopodobieństwo uzyskania zamówienia, nie troszcząc się o konsekwencje („jakoś to będzie”). Zwłaszcza, jeśli kryteria oceniają np. deklarowaną liczbę zatrudnianych osób defaworyzowanych. Więc kryteria również powinny wyrastać z potrzeb (jak w przypadku praktyki na budowie).

Standardy pracy

Stwierdziwszy, że klauzule powinny być odpowiedzią na lokalne problemy z włączeniem osób marginalizowanych, wskazać należy również zupełnie inny wymiar tych klauzul.

O ile nie mamy w Polsce zasadniczych problemów ze standardami pracy (a jeśli już, to że bywają zbyt sztywne), o tyle w większości krajów świata podstawowe zasady są powszechnie naruszane. Nie chodzi przy tym o standardy europejskie w postaci wolnych weekendów, 40-godzinnego tygodnia pracy, płatnych urlopów, ekstra-płatnych nadgodzin, pracy w nocy, „rozłąkowego” i wielu podobnych „zdobyczy socjalnych”. Chodzi raczej o podstawowe konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczące zakazu pracy niewolniczej, minimalnego wieku pracowników, minimalnych standardów BHP i podobne.
Po co polski zamawiający miałby się przejmować takimi sprawami? Można udzielić bardzo różnych odpowiedzi.

Jest rażącym naruszeniem zasad uczciwej konkurencji porównywanie cen produktów, usług i robót wytwarzanych w nieporównywalnych warunkach. Przedsiębiorcy działający na terenie UE (EOG) nie mają szans na konkurowanie cenowe z tymi, którzy prowadzą działalność w krajach trzeciego świata. Produkcja tamtejsza jest tańsza również z tego powodu, że przedsiębiorcy nie są skrępowani wyśrubowanymi normami społecznymi i środowiskowymi.
Nie jest moralne korzystanie z niewolniczej pracy pracowników realizujących zamówienia na nasze zlecenie – niezależnie od tego jak daleko się znajdują i dla jak dalekiego podwykonawcy pracują. Podobnie powodowane przy okazji skażenie środowiska nie zna granic i może nie być obojętne dla nas.
Byłoby katastrofą wizerunkową państwa polskiego, gdyby np. w czasie relacji z pożaru byle-jakiej fabryki odzieży w odległym kraju kamery telewizji światowych zrobiły zbliżenie na białego orła w koronie na wyprodukowanym właśnie elemencie garderoby. Starsi powinni pamiętać takie ujęcia z logo wielkich marek odzieżowych, po którym to zdarzeniu długo odbudowywały one swoją pozycję.
Złośliwi mówią, że wcale nie chodzi o uciskanych pracowników fabryk w trzecim świecie, lecz o zmuszenie tamtejszych przedsiębiorców do ponoszenia tak wysokich kosztów produkcji, że producenci wrócą do Europy budując jej potencjał i zasobność. Nawet jeśli – to co w tym złego?

Czy aby wolno formułować takie wymagania?

Łańcuch dostaw

Najsłynniejszej chorobie zawdzięczamy to, że pojęcia łańcucha dostaw oraz zerwanych łańcuchów dostaw trafiły pod strzechy. Dobrze. Zarzadzanie łańcuchem dostaw (obecnie częściej używa się pojęcia łańcuch wartości) jest istotnym elementem zakupów – obawiam się, że raczej niepublicznych, ewentualnie sektorowych. W sektorze publicznym łańcuch dostaw z zamówieniami publicznymi w ogóle się nie kojarzył.

Pojęcie to trafiło do słowniczka ustawy (art. 7 pkt 10 Pzp), aby następnie zostać użyte wyłącznie do zamówień z dziedziny obronności i bezpieczeństwa. Dziwne, ma przecież zastosowanie do różnych zamówień. Na marginesie, słaba jest ta ustawowa definicja: „należy przez to rozumieć wszystkie zasoby i działania niezbędne do wykonania dostaw, usług i robót budowlanych, które są przedmiotem zamówienia”. Istnieje wiele lepszych definicji, np. „Łańcuch dostaw składa się z sieci zakładów i wykonawców, którzy dostarczają surowce i komponenty, następnie przerabiają je w półprodukty i podzespoły, potem produkują z nich wyrób finalny, a następnie umożliwiają ich konsumpcję przez konsumenta finalnego” (P.K. Bagchi).

Cykl życia

Częściej stosowanym w ustawie pojęciem jest cykl życia (art. 7 pkt 2) Pzp), przez który należy rozumieć wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Myślę, że należałoby dodać utylizację lub zagospodarowanie odpadów.

Pojęcie to jest używane w art. 99 ust. 2 Pzp:

Zamawiający określa w opisie przedmiotu zamówienia wymagane cechy dostaw, usług lub robót budowlanych. Cechy te mogą odnosić się, w szczególności do określonego procesu, metody produkcji, realizacji wymaganych dostaw, usług lub robót budowlanych, lub do konkretnego procesu innego etapu ich cyklu życia, nawet jeżeli te czynniki nie są ich istotnym elementem, pod warunkiem że są one związane z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalne do jego wartości i celów.

Ponownie ustawa wymienia - szkoda, że nie rozwija - to pojęcie art. 102 Pzp.

Czego mogłyby dotyczyć wymagania w cyklu życia? Różnych kwestii, jednak teraz zajmijmy się kwestią warunków pracy.

Jak i co oceniać? Jak weryfikować, egzekwować? Karać – nie karać?

Oto jeden z przykładów, które omawiam na szkoleniach. Przykład niemiecki sprzed 10 lat. Obawiam się, że adekwatny dla naszej obecnej sytuacji.

Wymagania w łańcuchu dostaw

W 2013 konsorcjum kilku władz lokalnych RFN (m. in. Bremen) przeprowadziło przy pomocy organizacji społecznych (m. in. WEED) oraz doradcy (Dataport) pierwsze negocjacje z ogłoszeniem zmierzające do zawarcia umowy ramowej na dostawy IT uwzględniające klauzule społeczne.

Metoda Dataport polegała na tym, aby poprosić oferentów o przedstawienie pisemnej koncepcji, w której opisują, w jaki sposób będą postępować dla zapewnienia standardów społecznych, w tym standardów pracy, zarówno przy wytwarzaniu produktów, jak i w pozyskiwaniu surowców i półproduktów.

Sformułowano kryterium jakościowe, w ramach którego zastosowano podkryterium społeczne w podziale na trzy subkryteria:

zakres standardów pracy i standardów socjalnych – 10%
wiarygodność koncepcji zapewnienia zgodności z normami społecznymi – 50%
opis sposobu weryfikacji przestrzegania standardów – 40%

Czy to nie piękne? Nie tak ważne są obietnice (10%), jak ich wiarygodność (50%) oraz sposób weryfikacji ich spełnienia (40%). Czyżby w Niemczech również mieli problem: „nikt ci tyle nie obieca, co partacz – i nikt cię tak bardzo nie zawiedzie, jak ten właśnie wykonawca zaraz po zawarciu umowy”?

Podkryterium „wiarygodność koncepcji” zostało szczegółowo ocenione poprzez sprawdzenie odpowiedzi na następujące pytania:

W jakim stopniu oferent mógł wskazać dostawców producenta i jego podwykonawców w całym łańcuchu dostaw?
W jakim stopniu można ustalić, w jaki sposób producenci otrzymują informacje o swoich dostawcach w całym łańcuchu dostaw dotyczące lokalnych warunków pracy?
W jakim stopniu oferent jest w stanie wykazać, że producent podjął konkretne działania w celu uwzględnienia żądanych konwencji MOP w najlepszy możliwy sposób, zarówno w zakresie produkcji, jak i pozyskania surowców?

Nasz problem polega na tym, że ocena nie była wymierna, nie dawała się zapisać w postaci wzorów a komisji nie dawało się zastąpić Excelem. Ocena była ekspercka, wymagała czytania ze zrozumieniem i dokonania oceny jakościowej, czyli - zdaniem KIO, kontroli i większości ekspertów – była nieobiektywna i uznaniowa, a więc nielegalna.

A to oznacza, że nie da się w Polsce stosować sensownych klauzul społecznych. Chyba, że znajdzie się ktoś odważny.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Pn Mar 10

Czytany: 148 razy

Każdy wykonawca może się ubiegać o zamówienia publiczne na równych zasadach – to w Polsce dogmat. Okazało się, że fałszywy. Kolejny wyrok TSUE C-652/22 Kolin falsyfikuje nasze zamówieniowe mity i haggady. Wygląda na to, że nie rozumiemy nawet fundamentalnych zasad rządzących zamówieniami publicznymi.

Trybunał orzekł, że wykonawcy spoza GPA nie mają żadnych praw w dostępie do zamówień publicznych w UE. Szok!? Niekoniecznie. Wystarczy rozumieć istotę europejskiego prawa zamówień publicznych.

Cele europejskiego prawa zamówień publicznych

Niezależnie ot tego jak sobie definiujemy cele prawa zamówień publicznych w Polsce (dyskutujemy o tym niemal na każdym szkoleniu), wiadomo, że UE nie uchwala dyrektyw zamówieniowych ani w trosce o efektywność gospodarowania środkami publicznymi, ani w celu ograniczania korupcji w Polsce. Podstawowym celem prawa wtórnego w tym zakresie jest zapewnienie podstawowych swobód traktatowych: swobodnego przepływu osób, towarów, kapitału i swobodę przedsiębiorczości. Chodzi o jądro Unii Europejskiej: wspólny rynek (w zakresie zamówień publicznych).
Zasada swobody dostępu do zamówień publicznych dotyczy, jedynie wykonawców utworzonych i działających na wspólnym rynku, który, poza UE, obejmuje również państwa należące do Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Przywilej ten został rozciągnięty na wykonawców z innych państw, z którymi UE zawarła stosowne umowy międzynarodowe przewidujące wzajemne otwarcie rynków zamówień publicznych. Najszerszym takim porozumieniem jest GPA.

Pytanie co z resztą świata?

Co z firmami z państw trzecich, które nie zawarły stosownej umowy? Ani traktaty, ani dyrektywy nie regulują tej kwestii expresis verbis. Zważywszy jednak na fundamentalny cel UE, jakim jest budowa wspólnego rynku, dla mnie było i pozostaje jasne, że „pozostałym dziękujemy” (to cytat mojego slajdu ze szkolenia „Kwalifikacja wykonawców”, co może potwierdzić setki uczestników od wielu lat).

Komunikat Komisji

KE wyraziła jednoznacznie stanowisko w tej sprawie w Komunikacie „Wytyczne dotyczące udziału oferentów z państw trzecich w unijnym rynku zamówień publicznych oraz wprowadzania na ten rynek towarów z państw trzecich” (2019/C 271/02). Od pięciu lat stoi tam m. in.:

„wykonawcy z państw trzecich, którzy nie zawarli żadnej umowy przewidującej otwarcie unijnego rynku zamówień publicznych lub których towary, usługi i roboty budowlane nie są objęte taką umową, nie mają zapewnionego udziału w procedurach udzielania zamówień publicznych w UE i mogą zostać z nich wykluczeni”.

„Nie mają zapewnionego udziału”, czyli nie mają prawa do swobodnego dostępu do zamówień publicznych, tym mniej „na równych prawach”. „Mogą zostać wykluczeni”, czyli oddają się pod władztwo zamawiającego, który może ich wykluczyć – a oni nie mają prawa się odwoływać do sądów powołując się na prawa wykonawców, gdyż nie przysługują im żadne prawa!

Ciekawe, że ten Komunikat „nie przyjął się”, chyba nie tylko w Polsce (omawiany case dotyczył Chorwacji – ani zamawiający, ani sąd nie mieli wątpliwości, że wykonawca z państwa trzeciego może korzystać z ochrony prawnej). Podobnie w Polsce: w jednym z niedawnych arbitraży jedna firma chińska walczyła z inną firmą chińską – i nikt nie podniósł, że to skandal nie-do-wiary, bo żaden z uczestników nie ma żadnej legitymacji do wniesienia odwołania (brak ratione personae – jak pięknie stwierdził rzecznik).

Wyrok TSUE

Mamy więc ciąg dalszy: wyrok TSUE, stwierdzający, że prawo do „nie mniej korzystnego traktowania” niż wykonawców z UE jest ograniczone do wykonawców z państw trzecich, które zawarły z Unią umowę międzynarodową taką jak te, o których mowa w tym artykule 43 dyrektywy sektorowej. (Orzeczenie zostało wydane w związku z dyrektywą sektorową, niemniej wszystkie ustalenia Trybunału mają zastosowanie również do dyrektywy klasycznej.) Wykonawcy z innych państw nie mogą się powoływać na prawa przyznawane wykonawcom w dyrektywach zamówieniowych, w tym w dyrektywie odwoławczej.

Trybunał odrzucił pytania dotyczące tego, jak należy się zachować wobec wykonawcy unijnego tylko dlatego, że zarzuty wobec czynności zamawiającego podniósł wykonawca z Turcji. A taki wykonawca nie może powoływać się na unijne prawo zamówień publicznych. Kropka.

Prawo polskie

Skoro prawo europejskie nie przyznaje wykonawcom z państw trzecich żadnych praw w dostępie do zamówień publicznych, to może takie prawa wynikają z ustaw krajowych, np. z polskiego Pzp?
Nie wynikają, bo nie mogą wynikać.

Wspólna polityka handlowa, która dotyczy wymiany handlowej z państwami trzecimi jest wyłączną kompetencją Unii. Oznacza to, że co do zasady państwa nie mogą podejmować jakichkolwiek działań w tym zakresie. W szczególności oznacza to, że państwa członkowskie nie mogą przesądzić o dopuszczeniu wykonawców z państw trzecich do rynku swoich zamówień publicznych.

Pięknie uzasadnił to rzecznik w swojej opinii: „Po pierwsze, państwa członkowskie nie mogą stanowić prawa w dziedzinie należącej do kompetencji wyłącznej Unii, chyba że ich celem jest wykonanie prawa Unii lub że zostały do tego upoważnione przez Unię… Po drugie, jednostronne działania państw członkowskich mogą pogarszać pozycję negocjacyjną Unii Europejskiej, jeżeli chodzi o podejmowane przez nią wysiłki zmierzające do otwarcia, na zasadzie wzajemności, rynków zamówień publicznych w państwach trzecich. Po trzecie, może ono kolidować z jednolitym stosowaniem prawa Unii, ponieważ w takich okolicznościach zakres stosowania ratione personae dyrektywy 2014/25 mógłby być różny w poszczególnych państwach członkowskich.”

Oznacza to, że interpretacja naszej ustawy Pzp jakoby gwarantowała ona wszystkim wykonawcom równe traktowanie w dostępie do zamówień publicznych jest nielegalna. Polski ustawodawca nie ma prawa do podejmowania takich rozstrzygnięć.

Przepis, który zniknął

Na marginesie powstaje pytanie: dlaczego nie przeniesiono do aktualnej ustawy art. 7 ust. 1a z ustawy poprzedniej. Przepis ten stwierdzał:

„Zamawiający zapewnia wykonawcom z państw-stron Porozumienia Światowej Organizacji Handlu w sprawie zamówień rządowych lub innych umów międzynarodowych, których stroną jest Unia Europejska, oraz robotom budowlanym, dostawom i usługom odpowiednio wykonywanym lub świadczonym przez tych wykonawców traktowanie nie mniej korzystne niż traktowanie wykonawców pochodzących z Unii Europejskiej oraz robót budowlanych, dostaw i usług odpowiednio wykonywanym lub świadczonym przez tych wykonawców.”

Bez wątpienia było i jest to zdanie prawdziwe. Obawiam się jednak, że byłem jednym z niewielu, którzy interpretując tę normę a contrario, twierdzili, że zamawiający nie musi zapewniać „nie mniej korzystnego” traktowania wykonawcom z państw trzecich. W szczególności zamawiający może takich wykonawców wykluczyć. Napisałem nawet kilka takich opinii dla różnych zamawiających. Rezultaty były pożałowania godne: mały zamawiający wykluczył firmę białoruską (dawno przed wojną) a wielki zamawiający nie ośmielił się wykluczyć firmy chińskiej:( Na pochyłe drzewo każda koza skacze.

Warto byłoby wrócić do cytowanego przepisu. Zwłaszcza, że w bardzo podobny sposób opisują zasady ubiegania się o zamówienia publiczne europejscy zamawiający. Uczestnicy naszych szkoleń otrzymują fragmenty specyfikacji publikowanych przez KE i PE, z których wynika, że „wykonawcom z państw trzecich dziękujemy”.

„Może zostać wykluczony”

Prawo europejskie nie zakazuje dopuszczenia oferty wykonawcy z państwa trzeciego. Jedynie nie zapewnia mu jakiejkolwiek ochrony, w szczególności „nie mniej korzystnego traktowania”. Również komunikat Komisji wskazuje na możliwość, a nie konieczność wykluczenia wykonawcy. Skoro również przepisy poszczególnych państw nie mogą przesądzać o dopuszczeniu lub nie wykonawców z państw trzecich – rodzi się kluczowe pytanie: kto ma o tym decydować?

Odpowiedź jest prosta i szokująca zarazem: konkretny zamawiający w konkretnym zamówieniu. Zamawiający decyduje, czy chce dopuścić konkurencję podmiotów z innych państw niż GPA. A to chyba najtrudniej zaakceptować biegłym, ekspertom i rzeczoznawcom. Jak to? Zamawiający może podjąć swobodną decyzję w tak kluczowej sprawie? Decyzję, której nie ma prawa podjąć państwo członkowskie UE, a której organa UE nie podjęły (choćby w ramach Instrumentu Zamówień Międzynarodowych)? Jasne! Jakie to piękne!

Przejrzystość

Wyrok nie wspomina nawet o konieczności poinformowania wykonawców o otwarciu, lub nie, konkretnego zamówienia na konkurencję wykonawców z państw trzecich. Niemniej, zgodzić się należy ze stanowiskiem UZP, iż z uwagi na zasadę przejrzystości, informacja taka powinna się znaleźć w dokumentach zamówienia. Taka jest też praktyka organów unijnych. Przy czym jest to stwierdzenie zbliżone do cytowanego wyżej starego art. 7 ust. 1a. Wydaje się, że lepiej dodać ważny wyraz „jedynie”.

Zamawiający może również dopuścić tych wykonawców, ale na innych zasadach, stosując np. coś w rodzaju preferencji unijnych lub inne, dodatkowe wymagania, nie odnoszące się do podmiotów z GPA (np. dodatkowe gwarancje, ograniczenia dotyczące banków wystawiających gwarancje wadialne).

Towary, usługi i roboty

Przedmiotem rozważań TSUE była kwestia podmiotowa, ratione personae. Należy jednak zauważyć, że cytowany komunikat Komisji jednym tchem wymienia również ich towary, usługi i roboty budowlane. „Ich” czyli przez nich produkowane i oferowane.

Nie tylko wykonawcy z państw trzecich nie mają prawa ubiegania się o zamówienia, ale również ich towary, usługi i roboty nie mogą być oferowane w zamówieniach publicznych na terenie UE. Oczywiście – o ile zamawiający tak przesądzi. Pięknie: przez dwadzieścia lat zamawiający próbują się bronić przed tanimi produktami z trzeciego świata, a rozwiązanie leży na stole. Eksperci zastanawiają się jak wdrożyć dyrektywę NIS-2, a nie chcą zauważyć odpowiedzi opublikowanej pięć lat temu.

Nie musimy kupować towarów, usług i robót wytwarzanych przez wykonawców spoza GPA. Nie mamy również zakazu ich kupowania. Decyduje zamawiający. Oby biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności.

Trybunał nie odpowiedział, co prawda, na pytania prejudycjarne, jednak warto im się przyjrzeć. A także opinii rzecznika generalnego.

Na potwierdzenie spełniania warunku udziału w postępowaniu wykonawca wskazał inwestycję, co do której sąd stwierdził, że nie potwierdzała spełnienia warunku. W wyniku wyroku, w ramach powtarzania czynności, zamawiający wezwał tego wykonawcę do uzupełnienia podmiotowych środków dowodowych. W odpowiedzi na wezwanie wykonawca przedstawił inną inwestycję. Pytania dotyczyły tego, czy wykonawca może w ramach uzupełnienia przedstawić inną inwestycję niż w ofercie. (Zamawiający żądał wypełnienia części IV JEDZ/ESPD, co w Polsce rzadko występuje. Myślę, że rozważania rzecznika należy per analogiam odnieść do sytuacji, gdy wykonawca złożył referencje na wezwanie, a następnie zmienił je w ramach uzupełnienia.)

Polska odpowiedź jest oczywista: jasne, że tak. Uzupełnienie może polegać również na złożeniu nowego, innego dokumentu. I tylko Janusz Dolecki przez te wszystkie lata rozdzierał szaty i przekonywał, że uzupełniać można tylko złożone pierwotnie dokumenty a nie można przedkładać nowych. Rzecznik w pełni podziela ten pogląd. I ma na uzasadnienie kilka wyroków (m. in. C 131/16 Archus i Gama oraz C 927/19 Klaipėdos). Stwierdza jednoznacznie, że żądanie wyjaśnień nie może rekompensować braku dokumentu lub informacji, których przekazanie było wymagane w ogłoszeniu o zamówieniu, a których brak prowadzi do wykluczenia oferenta.

Jest to stanowisko rzecznika generalnego. Choć zwykle uwzględniane przez Trybunał, nie mamy pewności jak brzmiałby wyrok. Obawiam się jednak, że zgodnie z rekomendacją rzecznika. Z jednej strony rozumiem argumenty Janusza i rzecznika (pozwolę sobie połączyć ich spójnikiem „i”). Sam próbowałem powołać się na wyrok C 336/12 Manova i usłyszałem w KIO, że ten wyrok się u nas nie przyjął. Z drugiej strony, szkoda byłoby odrzucać oferty złożone przez wykonawców spełniających warunki z tego tylko powodu, że na ich potwierdzenie złożyli nieodpowiednie dokumenty. Jeśli chodzi o ustalenie stanu faktycznego, to nie widzę przeszkód dla podmieniania w ramach uzupełnienia podmiotowych środków dowodowych, zarówno referencji, jak i personelu.

Wątpliwości mam co do podmiotów udostępniających zasoby. Obawiam się, że również w tej sprawie Janusz Dolecki ma rację mówiąc, że nasz art. 122 jest nielegalny. Wykonawca mógłby co najwyżej zastąpić podmiot trzeci sobą, a nie innym podmiotem trzecim, gdyż w takim przypadku dochodzi do zmiany podmiotowej. Źle zrozumieliśmy wyrok C 387/14 Esaprojekt. Jestem przekonany, że ten rzecznik generalny mocno by się przejechał po naszej regulacji.

Co się odwlecze, to nie uciecze. Prędzej czy później Trybunał wyda wyrok podważający nasze praktyki w zakresie uzupełniania podmiotowych środków dowodowych oraz podmiany podmiotów udostepniających zasoby. Przyjmuję zakłady, że w obu kwestiach potwierdzi opinie Janusza Doleckiego. I tylko można się zastanawiać jak to jest możliwe, że prosty inżynier, a niechaj i doktor nauk technicznych, lepiej interpretuje prawo od profesorów, doktorów, mecenasów, członków KIO i wszelkiej maści biegłych, ekspertów i rzeczoznawców.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Pn Mar 10

Czytany: 174 razy

Elektronizacja jest przyszłością zamówień publicznych. To zapewne prawda. Pytanie jak wpłynie ona na rezultaty zamówień publicznych i na pracę nabywców publicznych? Dotychczasowe doświadczenia nie napawają optymizmem, acz nadzieje nie są bezpodstawne.

Zaczynają się problemy

Zacznijmy od przypomnienia, że wprowadzenie elektronizacji zamówień unijnych w 2018 roku miało dwa bardzo widoczne negatywne skutki: wpłynęło mniej ofert, a te co wpłynęły znacznie częściej były odrzucane z powodu błędów co do elektronicznej formy / postaci / podpisu itp. Można powiedzieć, że to nieunikniony okres niemowlęctwa, gdy wszyscy uczą się prostych skądinąd rzeczy i po krótkim czasie sytuacja wróci do normy, a nawet się poprawi – wszak składanie ofert elektronicznie jest prostsze i szybsze od formy pisemnej. Tyle, że kilka już lat minęło, a liczba ofert nie wzrosła. Oferty znacznie częściej są poprawne pod względem formy elektronicznej, pytanie jakim kosztem? Szkolenia dotyczące składania i weryfikacji podpisów elektronicznych ciągle cieszą się dużą popularnością, a to przecież koszt, niezależnie od tego czy szkolenie jest darmowe, czy płatne. Wytworzyła się osobna gałąź wiedzy: specjalista ds. podpisów.

Po co podpis?

Czy musimy przez to przechodzić? Przynajmniej części problemów można było uniknąć. Czy podpisywanie ofert podpisami elektronicznymi było konieczne? Oczywiście: nie. Logujemy się na co dzień do banku i dajemy dyspozycje co do sporych kwot i nie mamy z tym problemu. Dlaczego wykonawca nie mógłby się logować do portalu zapewniającego rozliczalność i składać dokumentów, które byłyby jednoznacznie powiązane z nim, bez konieczności składania podpisów? Bo mógłby komuś dać, albo ktoś mógłby wykraść login i hasło – jasne, dokładnie tak samo, jak login i hasło do konta bankowego. Słychać, że Urząd planuje wprowadzenie tej metody w zamówieniach krajowych. Pięknie! Tylko dlaczego zmarnowaliśmy kilka lat i odstręczyliśmy w międzyczasie wielu potencjalnych wykonawców od udziału w zamówieniach publicznych. Kto teraz i jak do nich dotrze z informacją, że już jest prościej, już nie trzeba podpisu zaufanego ani osobistego, wystarczy się zalogować.

Utrapienie wykonawców

Gdzie trzeba się logować? To kolejny problem, którego tak łatwo nie rozwiążemy. Założenia były takie, że rząd buduje platformę, która jest pośrednikiem między portalami, zbiera dane, umożliwia ich przetwarzanie itd. W każdym razie nie obsługuje końcowych użytkowników. Użytkownicy, zarówno zamawiający, jak wykonawcy mieli wybierać sobie jeden z komercyjnych portali, przez który komunikowaliby się z drugą stroną. Założenia bardzo chwalone przez KE jako łączące interes publiczny i konkurencję portali prywatnych. Założenia zrealizowano połowicznie: zamawiający mogą sobie wybrać portal do prowadzenia postępowania i o jego względy ubiegają się zarówno portale prywatne, jak i rządowy. Wykonawcy nie mają takiej wygody. Chcąc ubiegać się o zamówienia muszą nauczyć się wszystkich portali używanych przez ich klientów i komunikować się z każdym z nich przez wybrany przez zamawiającego portal. Szczerze: skandal-nie-do wiary! Obawiam się, że nie do odkręcenia bo platforma e-zamówienia nie ma takiej funkcjonalności.

Wyzwanie zamawiających

Żeby nie było, że zamawiający ma łatwiej. On dla odmiany musi walczyć z inną platformą: eNotices2. To prawdziwy bubel. Nabywcy poświęcają hekto-godziny na wypełnianie ogłoszeń. I kolejne dni na szkolenia. I dodatkowe pieniądze na wsparcie. Szok! Gdyby ktoś w Polsce w taki sposób zawalił – poleciałyby głowy (mam nadzieję). Tymczasem służby Urzędu Publikacji UE wykazują dobre samopoczucie, naprawiają i wprowadzają zmiany bez ostrzeżenia. Marnują kolejne dni pracy setek, a może i tysięcy nabywców, chyba nie tylko polskich. Ciekawe, że na webinarach organizowanych przez UPUE większość uczestników stanowili obywatele nowych państw UE (czy kiedyś przestaniemy widzieć te różnice), bo – jak stwierdzali prowadzący – na zachodzie korzystają z portali mających status e-Sendera. Dlaczego nasze portale nie umieją się połączyć z eNotices2? - pozostaje dla mnie tajemnicą.

Listonosz

Korespondencja przez portal jest zapewne prostsza i szybsza od przesyłania pism. Jednak dzisiejsza elektronizacja wnosi niewiele więcej. Ot, zastąpiliśmy listonosza elektronicznym kanałem komunikacji. Nadal jednak wiele dokumentów powstaje i/lub jest zatwierdzana na piśmie. Jeśli nawet wypełniamy jakieś pliki, to na koniec zapisujemy je najczęściej w postaci *pdf i podpisujemy. I biada temu, kto naruszy integralność pliku, wszak tracimy w tym momencie podpis, a więc pewność, że dany plik jest zgodny z oryginałem. Nawet, jeśli jest to elektronizacja, to raczej przedszkole, najwyżej stadium początkowe.

Dodatki

Prawdziwą wartość dodaną, ułatwienie i przyspieszenie pewnych procesów uzyskamy, gdy wyjdziemy poza komunikację elektroniczną. Portale oferują wiele i coraz więcej dodatkowych funkcjonalności, które ułatwiają życie.

Połączenie z EZD umożliwiające automatyczne przenoszenie dokumentów z EZD na portal i z portalu do EZD – jednym kliknięciem można zaimportować całą ofertę bez obawy, że coś się zgubi przy przenoszeniu poszczególnych plików. Jeszcze większe korzyści odniesie zamawiający, który w EZD uzgadnia projekty pism, zatwierdza je i archiwizuje. Pracownicy mogą pracować zdalnie, niezależnie od siebie, a ścieżka decyzyjna jest przejrzysta. A lasy nienaruszone.

Automatyczne roczne sprawozdanie o udzielonych zamówieniach. Z jednaj strony, to miło, że generuje się automatycznie, z drugiej – po co w ogóle istnieje? Mam nadzieję, że obowiązek taki zniknie całkowicie, przynajmniej w zakresie zamówień podlegających ustawie. To platforma e-zamówienia powinna zbierać (czy jeszcze nie zbiera? na bieżąco informacje o zawartych umowach wprost z ogłoszeń o udzieleniu zamówienia.

Rejestr umów. Przeniesienie danych z ogłoszeń o udzieleniu zamówienia na rejestr umów nie powinno być trudne, chyba, że ktoś będzie wymyślał dodatkowe informacje do ujawnienia w tym rejestrze. Moim zdaniem, sprawa powinna być rozwiązana prosto: rejestr umów powinien być po prostu kolejnym raportem generowanym przez portal na podstawie ogłoszeń o udzieleniu zamówienia. Stosując zasadę Pareto: przy nakładzie 20% sił i środków osiągamy 80% rezultatu. Dalsze rozwijanie rejestru umów jest dysfunkcyjne (i pewnie dlatego niewdrożone).

Plany. Wiodący dostawcy portali oferują wsparcie w zakresie planowania zamówień. Na podstawie zapotrzebowań składanych przez komórki merytoryczne powstaje zbiorczy plan zamówień. Problemem trudnym do elektronizacji jest – i pozostanie – określenie zakresu kategorii zakupowych oraz poszczególnych postępowań. Jak wiadomo: nie ma prostej odpowiedzi na pytanie: co razem a co osobno? Nie jest rozwiązaniem posługiwanie się kodami CPV ani podglądanie innych. Niemniej pewne szablony w pewnym zakresie zamówień mogą i powinny powstać.

Również generowanie i zatwierdzanie wniosków zakupowych jest już możliwe elektronicznie. I niejeden zamawiający z tego korzysta.

Automatyczna informacja z otwarcia ofert (i budżetu zamawiającego). Zamieszczanie na portalu bezpośrednio przed otwarciem ofert informacji o planowanym budżecie często (zdecydowanie zbyt często) odbywa się poprzez umieszczenie odrębnego pliku podpisanego elektronicznie, ewentualnie skanu dokumentu podpisanego ręcznie. To jakieś nieporozumienie. Nawet, jeśli można zrozumieć podpisywanie ofert kwalifikowanym podpisem, to trudno obronić konieczność podpisywania w taki sposób wszystkich dokumentów zamawiającego, szczególnie tak nieistotnych, jak informacja o planowanych kosztach.
Protokół może się, przynajmniej po części, sam wypełniać zaciągając dane z różnych źródeł. To pięknie, ale mało.

Przyszłością zamówień jest reużywalność danych. Kopiowanie tych samych informacji do różnych dokumentów jest gigantycznym postępem w stosunku do ich maszynopisania (gdy zaczynaliśmy pracę w URM w 1994 roku funkcjonowała tam na pełnych obrotach hala maszyn, a my po KSAPie byliśmy jednymi z pierwszych, którzy umieli posługiwać się komputerem:) Jednak z dzisiejszej perspektywy to ogromna strata czasu i niebezpieczeństwo pomyłki. Raz wpisane dane powinny się zaciągać do różnych dokumentów.

Mnie się marzy, aby można było zapomnieć o wypełnianiu ogłoszeń (wszelkich), protokołu oraz sprawozdawczości. Zamawiający powinien stworzyć tylko jeden dokument – specyfikację warunków zamówienia albo opis potrzeb i wymagań. Wszelkie dane niezbędne do publikacji ogłoszenia system powinien pobierać z SWZ/OPiW. Koniec z kopiowaniem danych, wypełnianiem formularzy, koniecznością zapewnienia spójności różnych dokumentów.

Na dodatek, stałe części SWZ powinny być określone na stałe, czy to jakimś przepisem, czy zaleceniem. Nie ma żadnego powodu, aby takie sprawy jak wymogi dotyczące formy informatycznej, wadium, zabezpieczenia, pouczenia o ŚOPach i wiele innych elementów instrukcji dla wykonawców były wymyślane na potrzeby konkretnego postępowania. I w praktyce nie są: są to elementy powielane z przetargu na przetarg. Problem w tym, że każdy zamawiający ma inny, a czasem kilka różnych sposób przedstawiania tych samych informacji. A każdy wykonawca przed złożeniem każdej oferty powinien specyfikację dokładnie przeczytać. Najlepiej całą, gdyż pułapki mogą znajdować się w różnych miejscach. Znów ogromne marnotrawstwo czasu. Trzeba albo podzielić SWZ na ogólne warunki zamówienia (stałe i niezmienne) i szczególne warunki zamówienia (tworzone na potrzeby konkretnego postępowania), albo zrobić aktywny formularz, który części stałe będzie miał nieedytowalne. Pierwsze rozwiązanie jest prostsze, elastyczniejsze i było już stosowane u kilku naszych klientów.

Również informacje z otwarcia ofert powinny zaciągać się automatycznie na portal. A UZP mógłby sobie importować te dane na swój użytek. Wysyłanie Prezesowi informacji z otwarcia ofert to jakiś giga-anachronizm a’la hala maszyn.

Uzyskanie takiej – i wielu innych – funkcjonalności wymaga przejścia wreszcie na aktywne formularze ofert. Większość portali ma je od dawna dostępne, ale nie mogą być stosowane w zamówieniach publicznych, gdyż nie daje się ich podpisać i zabezpieczyć. Wszystko się zmieni po dopuszczeniu składania ofert krajowych bez podpisu. To będzie rewolucja przede wszystkim w tym zakresie. Aktywne formularze są zabezpieczone przed celową lub przypadkową ingerencją i wymuszają odpowiedni format danych, co minimalizuje błędy w ofertach. Automatycznie zasilają danymi portal, co pozwala nie tylko generować informację z otwarcia ofert, ale i dokonać automatycznej oceny ofert. Jest to, oczywiście, możliwe jedynie w przypadku wymiernych kryteriów, czyli w 99,99% postępowań. Ogłoszenie o wyniku będzie się pojawiało ileś minisekund po informacji z otwarcia ofert. Wtedy wreszcie tropiciele korupcji w zamówieniach publicznych odetchną z ulgą: koniec przekrętów, koniec komisji przetargowych, czynnik ludzki wyeliminowany – czyli teraz dopiero będzie uczciwie. Szczerze: praca komisji przetargowej wyliczającej punkty według wzoru jest rzeczywiście bez sensu, lepiej, szybciej i za darmo zrobi to zwykły, prosty program komputerowy.

Jako gorący zwolennik ograniczonej swobody wyboru zamawiającego widzę w tym raczej zagrożenie dla efektywności i mądrości zamówień, zwłaszcza trochę bardziej skomplikowanych, niż zakup papieru toaletowego (choć nawet ten produkt może nie spełniać uzasadnionych oczekiwań, jeśli kupimy po prostu najtańszy).

Poza tym trudno mi wyobrazić sobie program, nawet bazujący na AI, który zinterpretuje pojęcie nieproporcjonalności i zastosuje art. 109 ust. 3, poprawi inne omyłki na podstawie art. 223 ust 2 tire trzecie lub odstąpi od żądania wyjaśnień rnc z powodu oczywistych okoliczności, o których mowa w art. 224 ust. 2 pkt 1). Swoją drogą, przepisy te i tak nie są stosowane (może za wyjątkiem „innych omyłek”), więc nic się nie zmieni. Nic, poza tym, że nabywcy publiczni stracą pracę. Uprzedzam od dawna na szkoleniach: jeśli ktoś zajmuje się badaniem ofert, czyli ich porównywaniem ze specyfikacją na zasadzie „znajdź różnicę” lub oceną ofert polegającą na wykonywaniu prostych działań matematycznych – straci pracę. Do tego wystarczą proste narzędzia informatyczne od dawna dostępne.

Może czas się przebranżowić, a raczej zmienić specjalizację. Odejść od prostych czynności, które można łatwo zautomatyzować i skupić się wreszcie na tym co najważniejsze: na doborze najlepszych strategii zakupowych, rozmawianiu z rynkiem, opracowaniu optymalnych warunków zamówienia, najkorzystniejszej umowy, gdy trzeba – niewymiernych kryteriów. Niestety, również w tym zakresie informatyzacja zakupów robi duże postępy. Już na zeszłorocznym EBF jedna z prelegentek pokazywała odpowiedź chata GPT na zadanie opracowania strategii zakupowej konkretnej kategorii. Nie było to mistrzostwo świata, niemniej miało dobrą strukturę i wartość dodaną – a to dopiero początki AI.

AI wchodzi przebojem w zamówienia publiczne.

Marketplanet pracuje nad programem, który będzie przeszukiwał dokumenty umieszczane na portalach i na ich podstawie będzie odpowiadał na pytania w stylu „jakie warunki udziału w postępowaniu na ochronę?”, „jakie kryteria oceny ofert na sprzątanie?” lub „jakie kary umowne przy dostawie artykułów biurowych?” Zamawiający dostanie nie tylko odpowiedź stanowiącą wybór z dokumentów zamówienia, ale także link do całej dokumentacji, aby móc sprawdzić kontekst i inne warunki zamówienia. Z jednej strony, wielu zamawiających od dawna tak pracuje: podglądając innych, więc program ten zdecydowanie ułatwi zbieranie informacji, które i tak są zbierane. Z drugiej – to, co jest stosowane będzie stosowane jeszcze częściej, również nieoptymalne warunki, również błędy. Coraz trudniej będzie się przebić z innym, niestandardowym podejściem. Właściwie z tą sytuacją mamy do czynienia od dawna. Moje hasło „zamówienia publiczne inaczej” trafia na coraz węższy rynek. Coraz mniej zamawiających jest gotowych zrobić cos inaczej, każdy pyta: a kto to już zrobił i nikt nie chce być pierwszy. A przecież tylko wymyślanie nowych rzeczy jest ciekawe.

OpenNexus z kolei pracuje nad programem, który będzie ułatwiał wykonawcom wyszukiwanie interesujących ogłoszeń, nie tylko przy pomocy kodów CPV, ale i przeszukiwanie dokumentów zamówienia. Mam nadzieję, że również ten program będzie ogarniał wszystkie zamówienia publikowane na portalach, BIPach i w innych miejscach. Wszak rozproszenie ogłoszeń podprogowych jest zmorą wykonawców – a tu słychać o dalszym podnoszeniu progów, czyli powiększaniu utrapienia firm (i później się dziwimy, ze jest mało ofert).

Co nas czeka w niedalekiej przyszłości? Nie wiem. Niemniej należy podglądać bardziej zaawansowane systemy, zarówno zamówień publicznych, jak i zakupów prywatnych. A może lepiej: zarówno zakupów publicznych jak i prywatnych – jak to, słusznie, lansuje Pani Prezes UZP. I co widać? Na przykład negocjujące ze sobą boty. Nabywca uczy swojego bota swoich potrzeb. Sprzedawcy uczą swoje boty swojej oferty. Programy dopasowują najlepszą ofertę do potrzeb. W trybie 24/7, bez udziału człowieka, obiektywnie, niemal za darmo. A my będziemy spędzać czas na pogawędkach przy kawie opłaconej z dochodu gwarantowanego.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Cz Lut 6

Czytany: 181 razy

Od 2025 roku dla wszystkich naszych Klientów wprowadziliśmy możliwość skorzystania z naszych szkoleń PREMIUM, w cenach budżetowych, niższych o połowę od standardowych stawek cennikowych. Udział w szkoleniach PREMIUM, w obniżonej cenie jest możliwy poprzez dołączenie do zajęć drogą on-line.

Materiały szkoleniowe oraz certyfikaty uczestnicy on-line, otrzymują wyłącznie w wersji elektronicznej.

Choć stoimy na stanowisku, że formuła stacjonarna jest najbardziej efektywna, jeśli chodzi o zdobywanie wiedzy, umiejętności i motywacji niezbędnych do efektywnego udzielania zamówień publicznych, to proponując ceny budżetowe i możliwość udziału w zajęciach drogą on-line chcemy dać szansę na spotkanie się z najwyższej klasy ekspertami za połowę standardowej ceny szkolenia.

Już teraz zachęcamy do rejestracji na szkolenia.

Czytaj dalej...

N Lis 17

Czytany: 407 razy

Moja wizja zmian Prawa zamówień publicznych

Czy wprowadzenie nowej ustawy coś zmieniło? A co mogło zmienić? Wielokrotnie wyrażałem na tych łamach wątpliwości co do możliwości wpłynięcia na praktykę zamówień publicznych poprzez zmianę prawa. Niemniej mam kilka postulatów wynikających z koncepcji Best Value Procurement odniesionej do stylu zachowania zamawiającego, a nie wykonawcy.

Prof. Dean Kashiwagi zaobserwował następujące zjawisko: zamawiający określił normalne warunki zamówienia – wykonawca nie wykonał należycie zamówienia – zamawiający rozszerzył warunki zamówienia o kwestie mająca zapobiec takiemu przyszłemu niewykonaniu – wykonawca napotkał więcej trudności w należytym wykonaniu zamówienia i nie podołał – zamawiający dodał kolejne klauzule mające zabezpieczyć go przed takim niewykonaniem – prawdopodobieństwo nienależytego wykonania jeszcze bardziej wzrosło – itd. – itd.

Spirala polegająca na mnożeniu wymagań nie zwiększała prawdopodobieństwa należytego wykonania zamówienia. Wręcz przeciwnie: zwiększała prawdopodobieństwo nie dochowania wszystkich szczegółowych warunków realizacji zamówienia.

BEST VALUE PROCUREMENT

Istotą Best Value Procurement (BVP) jest odwrócenie tego trendu: skupienie się na osiągnięciu zakładanych rezultatów i rezygnacji z nadmiernych wymagań dotyczących nieistotnych szczegółów, w tym sposobu realizacji, częstego raportowania, ciągłej weryfikacji harmonogramów, „okarowania” kamieni milowych i innych sposobów wtrącania się zamawiającego w pracę wykonawcy, co pochłania czasem olbrzymie zasoby obu stron. I na dodatek powoduje, że strony, skupione na bieżącym wypełnianiu formalnych zobowiązań, tracą z oczu końcowy rezultat.

To wymaga, oczywiście, wyboru odpowiedniego, odpowiedzialnego i ceniącego swoją markę wykonawcy, do czego powinna doprowadzić procedura oparta na metodyce BVP. Zakłada się, że taki wykonawca będzie chciał i umiał wykonać zamówienie należycie, otrzymać wynagrodzenie i pozytywne referencje.

Jest to relacja oparta na zaufaniu. Czyż nie zachowujemy się tak, jak nas traktują? Jeśli szef Ci zaufa – starasz się go nie zawieść; jeśli Cię kontroluje – próbujesz obejść wymagania. BVP opiera się na prawie naturalnym i zdrowym rozsądku – nie koncentruje się na wymaganiach formalno-prawnych. Czyż nie obserwujemy tego samego mechanizmu w prawie zamówień publicznych?

W 2013 roku wprowadzono obowiązek stosowania kryteriów pozacenowych. Rezultat: zaczęto stosować kryteria o marginalnej wadze niemające żadnego wpływu na wynik postępowania, czyli nie osiągnięto celu regulacji.

W 2016 roku wprowadzono (ograniczoną) zasadę, że cena nie powinna mieś wagi większej, niż 60%. Rezultat: zaczęto stosować kryteria pozacenowe o łącznej wadze 40% nie mające żadnego wpływu na wynik postępowania, czyli nie osiągnięto celu regulacji.

W nowej ustawie ułatwiono stosowanie ceny jako jedynego (lub o wadze powyżej 60%) kryterium. Bez rezultatu: choć spada liczba zamówień, w których stosowane są kryteria pozacenowe, nadal w ponad 50% zamówień są one fikcyjne, gdyż nie mają żadnego wpływu na wybór najkorzystniejszej oferty.

Najwyższy czas skończyć z tą hucpą i pozwolić zamawiającym określać kryteria oceny ofert odpowiadające ich preferencjom. Dlatego należy zlikwidować przymus stosowania kryteriów pozacenowych

LIKWIDACJA PRZYMUSU BADANIA RNC

W czasach bessy oferenci składali powszechnie oferty z rażąco niskimi cenami (rnc). Zamawiający (również odczuwający skutki bessy) niechętnie odrzucali te oferty. Rząd postanowił zmusić zamawiających do badania rażąco niskiej ceny. Wprowadzono fatalne kryteria identyfikacji rnc: 30% poniżej wartości szacunkowej, która może być celowo zawyżona (co nie jest zakazane) i poniżej średniej (co nie uwzględnia ani tego, że zamówienia mogą być bardziej standardowe (gdy znacznie mniejsza różnica powinna budzić niepokój) lub wyjątkowe (gdy nawet większe różnice nie muszą budzić wątpliwości).

Jeśli już ktoś chciałby zachęcać zamawiających do badania rażąco niskich cen, to powinno się to odbywać jak we Włoszech – jak tam liczą tzw. punkt anomalii jest opisane w naszym raporcie dla Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju sprzed dziesięciu lat.

Jestem przekonany, że kwestia rażąco niskiej ceny powinna zależeć jedynie od woli zamawiającego. To jemu cena ma się wydawać rażąco niska, to jego wątpliwości powinien wykonawca rozwiać. I nic do tego konkurencji!

Uważam, że to skandal-nie-do-wiary, że pozwalamy konkurentom wymuszać na zamawiającym odrzucanie ofert z powodu rnc. Uważam również, że KIO także nie ma prawa wymuszać na zamawiającym poniesienia wyższych wydatków. Realizacja zamówienia jest zadaniem zamawiającego, za które powinien ponosić odpowiedzialność. Z jednej strony, ma on prawo podjąć ryzyko wyboru taniej oferty, z drugiej – powinien mieć prawo jej odrzucenia, gdy wykonawca nie rozwiał jego wątpliwości. Jedyny arbitraż, który może zawisnąć w tej sprawie to spór między zamawiającym, a wykonawcą, którego oferta została odrzucona, czy podstawa odrzucenia jest wystarczająco uzasadniona. Na marginesie: wyjaśnianie rnc powinno następować „w drodze konsultacji z oferentem” (zgodnie z art. 69 ust. 3 dyrektywy 2014/24/EU), więc wszelkie dywagacje o jednokrotności wyjaśnień należy uznać za nielegalne.

To prowadzi do kolejnego wniosku – likwidacji przymusu wyjaśniania rażąco niskiej ceny.

TAJEMNICA PRZEDSIĘBIORSTWA

Kolejnym absurdalnym polem sporów w KIO jest tajemnica przedsiębiorstwa. Pisałem nieraz na tych łamach (i nie omieszkam powtórzyć ile razy trzeba przed każdym audytorium): jawność ofert jest przekleństwem.

Pożytki płynące z jawności ofert (mniej nieprawidłowości) są znacznie mniejsze, niż straty (brak ofert, naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, bezpodstawne odrzucanie ofert). Znacznie częściej wybieramy droższe oferty (tylko dlatego, że konkurencja wykazała ich niewielką niezgodność z warunkami zamówienia), niżby to wynikało z nieprawidłowości i nieuczciwości zamawiających (gdzie niby są ci kryminaliści, bo w więzieniach ich niewielu).

Miałem nadzieję (chyba płonną), że wyrok C-54/21 zmieni podejście do tajemnicy przedsiębiorstwa. Trzeba więc implementować ten wyrok m. in. stosując wprost zawarte tam zalecenie (powtórzone za orzeczeniem Klaipedos): „Instytucja zamawiająca może zatem w szczególności – o ile prawo krajowe, któremu podlega, nie stoi temu na przeszkodzie – przekazać w formie streszczenia niektóre elementy zgłoszenia lub oferty oraz ich charakterystykę techniczną w sposób uniemożliwiający identyfikację informacji poufnych. Ponadto przy założeniu, że informacje niemające poufnego charakteru będą odpowiednie do zapewnienia poszanowania przysługującego odrzuconemu oferentowi prawa do skutecznego środka prawnego, instytucja zamawiająca będzie mogła zwrócić się do wykonawcy, którego oferta została wybrana, o dostarczenie jej jawnej wersji dokumentów zawierających informacje poufne.”

Najprostszą implementacją tych zaleceń jest uzupełnienie dotychczasowych zasad (oświadczenie o tajemnicy, uzasadnienie, które powinno pozostać jawne) o wprowadzenie obowiązku załączenia do oferty również jawnej wersji dokumentów zawierających informacje poufne.

Taka regulacja nie zniesie całkowicie sporów na tle tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinna przyczynić się do jej większej ochrony i mniejszej liczby sporów. Dodatkowo, również zgodnie z orzeczeniem C-54/21, należy poszerzyć zakres chronionych informacji o „poufne aspekty ofert”, zgodnie z art. 21 dyrektywy 2014/24/UE.

ISTOTNA MODYFIKACJA TRYBU PODSTAWOWEGO

Pewnie już wszyscy mają świadomość istotnego przeregulowania trybu podstawowego. Należy go koniecznie uelastycznić, co najmniej rozszerzając możliwość negocjacji w wariancie drugim oraz rezygnując z określania minimalnych terminów składania ofert dodatkowych.

A może należy pójść dalej: zamiast trzech wariantów trybu podstawowego wprowadzić procedury stosowane z powodzeniem w zakupach korporacyjnych (tam są stosowane niezależnie od wartości) oraz w zamówieniach publicznych w innych krajach.

Zapytanie o cenę (Request for Quotation – RfQ) było trybem przewidzianym w pierwszej ustawie o zamówieniach publicznych i przetrwało po wejściu do UE jako tryb podprogowy. Jako zaproszenie wysyłane do oznaczonego grona potencjalnych oferentów, nie powinno być stosowane powyżej progów ustawowych. Jednak nie ma przeszkód do stosowania tego trybu jako trybu otwartej konkurencji, zaczynającego się ogłoszeniem. Jest to tryb właściwy do kupowania produktów i usług gotowych, o ustalonych standardach jakościowych. W takim przypadku zasadniczo nie ma potrzeby formułowania warunków udziału w postępowaniu ani kryteriów pozacenowych (choć ustawa nie powinna tego zabraniać). RfQ mogłoby być stosowane do zakupów standardowych.

Zapytanie o propozycję (Request for Proposal – RfP) jest stosowane w bardziej skomplikowanych zamówieniach. Zamawiający stosuje raczej opis funkcjonalny, niż techniczny i pozostawia wykonawcom więcej swobody w doborze sposobu zaspokojenia potrzeb zamawiającego. Konieczna jest kwalifikacja wykonawców, przy czym powinna być dopuszczona zarówno prekwalifkacja (krótka lista), jak i postkwalifikacja (jak w PN). Zamawiający powinien mieć możliwość stosowania różnych strategii wyboru najkorzystniejszej oferty. Zawsze powinny być dopuszczone negocjacje z wykonawcami umożliwiające podniesienie efektywności zamówienia. Po ewentualnych negocjacjach spływają oferty ostateczne.

Zapytanie o Informację (Request for Information – RfI) jest sposobem analizy rynku, oszacowania wartości zamówienia, rodzajem prostych wstępnych konsultacji rynkowych, pozwala opracować analizę potrzeb i wymagań. Zamawiający opisuje jedynie swoje potrzeby i pyta o to co oferują potencjalni wykonawcy. Może stanowić przygotowanie właściwego postępowania, które zostanie odrębnie ogłoszone lub wstępny etap postępowania o udzielenie zamówienia – do składania ofert zostają, po doprecyzowaniu zapytania, zaproszeni wybrani lub wszyscy wykonawcy, którzy odpowiedzieli na RfI. Dzięki temu odpowiedzi na RfI są liczniejsze i bardziej dopracowane.

Powyższe RfXy są od wielu lat powszechnie stosowane zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym w bardzo wielu krajach świata. Szkoda, że zamiast wziąć gotowe i sprawdzone rozwiązania wymyślono tryb podstawowy w trzech wariantach. Mimo pewnych podobieństw, to przecież nie to samo. Drzwi są otwarte, nie trzeba ich wyważać, wystarczy zastąpić tryb podstawowy przez RfXy.

Dodatkowo (będę powtarzał ten postulat do znudzenia), należy wprowadzić obowiązek publikacji ogłoszeń o RfX od kwoty 14 000 euro (lub 50 000 zł), podobnie, jak to ma miejsce w zasadzie konkurencyjności – zwłaszcza, jeśli ma dojść do podniesienia progów stosowania Pzp.

Po pierwsze, zdecydowana większość zamawiających i tak publikuje ogłoszenia o zamówieniach, często znacznie poniżej tego progu (tyle, że są one rozproszone i dodatkowo bywają one bardziej skomplikowane, niż wymagane ustawowo). Po drugie, jeśli mamy wspierać MŚP jest to najlepszy sposób – małe firmy są zainteresowane przede wszystkim małymi zamówieniami, do których dostęp jest trudniejszy niż do większych (niektórzy nie publikują ogłoszeń, niektórzy jedynie na swoich stronach internetowych, każdy stosuje inne regulaminy itd.).

Ogłoszenia podprogowe powinny być publikowane na portalu używanym przez zamawiającego do prowadzenia postępowań zgodnych z ustawą. Jak pamiętamy, obowiązek taki został uchwalony w 2019 roku, ale ktoś spowodował jego usunięcie przed wejściem w życie ustawy. Ciekawe, jakie było tego uzasadnienie?

ZAKAZ PRZERZUCANIA RYZYKA NA WYKONAWCĘ UMOWY

Istotnym problemem zamówień publicznych są jednostronne umowy, przerzucające całe ryzyko na wykonawców.

To skandal-nie-do-wiary, że przez lata zarówno KIO, jak i sądy potwierdzały pogląd zamawiających, że jak się umowa wykonawcy nie podoba, to w ramach swobody umów może nie złożyć oferty w takim postępowaniu. Ta arogancja sektora publicznego skutecznie zniechęciła wielu potencjalnych wykonawców do zamówień publicznych.

Rząd postanowił wprowadzić klauzule nakazane i zakazane. I zaczęła się zabawa w kotka i myszkę. Niby termin nie powinien być wskazywany datą kalendarzową, ale „obiektywne przyczyny” zawsze się znajdą. Niby nie wolno karać za opóźnienie, ale nietrudno znaleźć „uzasadnione okoliczności”, gdy wolno. Niby jest klauzula waloryzacyjna, ale w praktyce nadal nie ściąga z wykonawcy ryzyka inflacji. Itp., itd. A co z innymi klauzulami, które skutecznie odstraszają wykonawców?

Doceniając wysiłek podjęty dotychczas dla przeciwdziałania nieuczciwym umowom brakuje zasady, którą powinien kierować się zamawiający przy konstruowaniu umowy. A przepis na efektywną umowę nie jest trudny: umowa powinna przewidywać możliwie wszystkie ryzyka i poszczególne ryzyka przypisywać tej stronie, dla której ponoszenie danego ryzyka jest względniejsze (tańsze lub łatwiejsze do zarządzania). Każdy powinien przyznać, że inflacja jest zasadniczo ryzykiem zamawiającego, a ryzyko kursowe w krótkim okresie należy przypisać wykonawcy.

Zainteresowani znajdą w internecie wynegocjowaną przez GDDKiA ze środowiskiem wykonawców tabelę podziału ryzyka w projektach budowlanych. Podobne tabele powinny powstać (może pod patronatem UZP) w innych branżach.

Niemniej – wprowadzić należy obowiązek opracowania przez zamawiającego umowy najkorzystniejszej ekonomicznie (wraz z definicją tej umowy).

WIELOŚĆ REGULACJI ZBĘDNYCH

Na koniec postulat najdalej idący, jeśli chodzi o „odkręcenie śruby” zamawiającym. Z biegiem lat ustawa obrosła w bardzo wiele zbędnych regulacji.

Część z nich wynikała z konkretnych case’ów, część z postulatów środowiska, aby ustawowo rozstrzygnąć kwestię, część wreszcie miała skłonić zamawiających do określonych zachowań.

Obecna ustawa stanowi niemalże podręcznik udzielania zamówień co oznacza, że straciła swoją istotę.

Czy ktoś oczekuje, że np. Prawo budowlane będzie podręcznikiem budowy? Czy ktoś może twierdzić, że do budowy wystarcza znajomość przepisów prawa budowlanego? Jest oczywiste, że przepisy prawne w zakresie budownictwa są jednym z czynników wpływających na proces budowlany, koniecznym do uwzględnienia, jednak nie najważniejszym. Podobnie ma się sprawa z zamówieniami publicznymi: udzielanie zamówień nie polega na stosowaniu przepisów prawa. Jest to dziedzina profesjonalnej działalności zakupowej wymagająca 30 kompetencji wymienionych w ProcurCompEU, z których jedną jest znajomość prawa.

Mamy w ustawie szereg przepisów mówiących „zamawiający może…”. Większość z nich jest szkodliwa.

Nie dlatego, że zdania te są fałszywe, lecz dlatego, że im więcej takich zdań, tym większe wrażenie czytającego, że „gdyby nie było napisane, że może – to by nie mógł”. A to jest wniosek błędny. Po drugie, kursanci często pytają „gdzie jest napisane w ustawie, że tak wolno?”, na co musze przyznać, że nie jest napisane. Kluczowe pytanie brzmi: co z tego wynika?

Co należy czynić w setkach i tysiącach dylematów, których nie rozstrzyga prawo zamówień publicznych? Zamawiający stają bezradni i proszą UZP o dodanie odpowiedniej regulacji przy najbliższej nowelizacji. To droga donikąd.

Nawet jeśli napiszemy sześć tysięcy artykułów, nie obejmą one różnorodności stanów faktycznych, gdyż życie jest zawsze bogatsze od wyobraźni ustawodawcy. Dlatego należy wpisać do ustawy zasadę interpretacyjną, która pozwoli zarówno właściwie rozumieć przepisy szczegółowe w niej zawarte, jak i wypełniać luki nie objęte regulacją – a także uprościć dotychczasową jej treść.

PRAWO ADMINISTRACYJNE CZY CYWILNE

Na etapie dyskusji o założeniach obecnej ustawy odżył problem zakwalifikowania jej do odpowiedniej gałęzi prawa. Czy Pzp w zakresie relacji zamawiający - wykonawca należy do prawa cywilnego, czy administracyjnego?

To skandal-nie-do-wiary, że po trzydziestu latach funkcjonowania systemu nie mamy konsensusu w tej sprawie. Nie chodzi zresztą o spór filozoficzno-prawny, chodzi o bardzo praktyczne skutki. Jeśli coś nie jest jednoznacznie dozwolone („zamawiający może…”), to jest zakazane (jak w prawie administracyjnym), czy nie (jak w prawie cywilnym)?

W pierwszym przypadku pytanie „gdzie jest napisane, że tak wolno” jest pytaniem koniecznym, w drugim – jest bezsensownym (jeśli nie ma zakazu, to znaczy, że wolno). Osobiście nie mam wątpliwości, że udzielanie zamówień publicznych należy do sfery dominium, nie imperium, a zamawiającemu, niezależnie od tego jak wszechwładnym urzędem jest, nie przysługują żadne władcze uprawnienia wobec wykonawców. Jest to relacja cywilnoprawna.

Powyższe nie oznacza, że można przyjąć do interpretacji Pzp czystą zasadę „co nie jest zakazane – jest dozwolone”. Należy uwzględnić cel Pzp, które jest zbiorem praw podmiotowych wykonawców, mających chronić ich swobodny dostęp do zamówień publicznych. Oznacza to, że wszelkie ograniczenie dostępu do zamówienia musi być oparte na przepisach i uzasadnione koniecznością efektywnego osiągania celów społecznych. Dlatego należy do ustawy wprowadzić jasne zasady.

Ustawa w zakresie relacji między zamawiającym i wykonawcami należy do gałęzi prawa cywilnego i jednocześnie zapewnia wszystkim wykonawcom z Unii Europejskiej oraz państw trzecich, z którymi Unia Europejska zawarła stosowne umowy a także ich towarom, usługom i robotom budowlanym równy i swobodny dostęp do zamówień publicznych. Wszelkie ograniczenia dostępu muszą wynikać z przepisów ustawy i być uzasadnione koniecznością efektywnego osiągania uzasadnionych celów zamawiającego.

Pierwsza część tej normy powinna umożliwić rezygnację z szeregu „dobrych rad” zawartych w ustawie. Dobrą praktykę należy propagować przy pomocy różnych instrumentów miękkiej legislacji, co zresztą Urząd od lat czyni. Można z drugiej strony rozważyć rozporządzenie wykonawcze będące raczej instrukcją posługiwania się portalami zakupowymi, które powinny być z tą instrukcją zgodne. Druga część tej regulacji, uzasadniona charakterem prawa europejskiego była już onegdaj treścią ustawy (art. 7 ust. 1a starego Pzp) i z niewiadomych powodów zniknęła. Należy do niej powrócić.

Generalnie należy ustawę zdecydowanie uprościć i odchudzić. Normalny człowiek, zwłaszcza młody, na widok kilkusetstronicowej ustawy albo od niej ucieka, albo tak zagłębia się w nieistotne szczegóły, że traci z pola widzenia cel, zasady, zdrowy rozsądek i konieczne kompetencje warunkujące sensowność całej tej zabawy.

A przecież udzielanie zamówień może być fascynującą sztuką kupowania, czego na szczęście doświadcza wielu nabywców publicznych.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

N Lis 17

Czytany: 412 razy

Byłem przy narodzinach Urzędu Zamówień Publicznych. Wcale nie było oczywiste, że powstanie – w niewielu krajach starej UE jest jego odpowiednik. Aby przekonać posłów, że to niewielki wydatek, stworzyliśmy schemat organizacyjny pokazujący zatrudnienie poniżej 30 osób. Z jednej strony, było wiadomo, że to trochę zbyt optymistyczne, z drugiej – nie przypuszczałem, że Urząd tak się rozrośnie. Czy to tylko prawa rozwoju biurokracji i prawa Murphy’ego, czy obiektywna konieczność? A może rozwój Urzędu poszedł w niewłaściwym kierunku?

UZP został pomyślany jako regulator odpowiedzialny za politykę zamówień publicznych (policy making). Ewidentnie nie pełni tej roli, gdyż politykę zakupową państwa opracowało ministerstwo właściwe do spraw gospodarki. Zamiast tego olbrzymią część swojego potencjału Urząd kieruje na kontrolę zamówień publicznych.

Jako organ kontroli Urząd wpisał się na listę kilkunastu podmiotów, które funkcjonują w tym samym obszarze. Czy wnosi w tym zakresie jakąś wartość dodaną, czy tylko pogłębia chaos w świecie kontroli i absurdalne proporcje między urzędnikami udzielającymi zamówień a urzędnikami kontrolującymi udzielanie zamówień?

Problem kontroli zamówień publicznych jest dobrze zdefiniowany, lecz ciągle nierozwiązany. Różne, daleko idące pomysły rozważane na etapie założeń do nowej ustawy musiały zostać zaniechane – np. aby Urząd rozpatrywał odwołania od wyników innych kontroli w zakresie zamówień publicznych. To by było niekonstytucyjne: gdzie w hierarchii organów jest UZP, a gdzie NIK, audytowa czy CBA? Jak wiadomo, skończyło się na komitecie ds. kontroli, do którego CBA nie pozwoliło się wpisać, a audytowa się szybko wypisała. Nawet, gdyby komitet coś ustalił, i tak nie miałoby to żadnego przełożenia na najważniejsze kontrole. A jaki mógłby być wpływ na pracę komitetu Prezesa UZP, który jest jego szeregowym członkiem? Totalna katastrofa.

Tymczasem wśród założeń do nowej ustawy rozważane było albo wzmocnienie roli UZP, albo jego likwidacja. Skoro nie udało się wzmocnić roli Urzędu…

Osobiście uważam, że pytanie czy Urząd jest potrzebny jest pytaniem wtórnym. Był kiedyś Urząd Służby Cywilnej, a obecnie Szef Służby Cywilnej siedzi w KPRM. A problem ze służbą cywilną nie polega na braku odpowiedniego urzędu. Aby zapewnić niezależność, Prezes UZP podlegał kiedyś bezpośrednio premierowi, a teraz raportuje ministrowi ds. gospodarki. Czy przez to zmniejszyła się niezależność Urzędu np. w zakresie kontroli zamówień udzielanych przez ministerstwo gospodarki? A może perspektywa ministerstwa gospodarki wniosła wartość dodaną do kształtu obecnej ustawy, nie mówiąc już o polityce zakupowej państwa.

Rolą regulatora powinno być opracowywanie i wdrażanie polityki zakupowej państwa. Regulator (bez względu na to czy będzie to odrębny urząd i komu podległy) musi mieć kompetencje i narzędzia umożliwiające realizację jego zadań. Obawiam się, że niewiele z niemal 200 osób zatrudnionych w UZP ma kompetencje w zakresie kształtowania polityki. Przez wiele lat nikt tego od Urzędu nie oczekiwał. W ostatnich latach nastąpiła w tym zakresie istotna zmiana we właściwym kierunku, lecz to dopiero początek drogi, przed nową Panią Prezes stoją dalsze wyzwania.

Z drugiej strony, pozyskanie tych kompetencji jest przecież możliwe. Uważam, że dobrym przykładem byli młodzi urzędnicy ministerstwa gospodarki, którzy nie byli doświadczonymi ekspertami w zakresie zamówień publicznych, lecz aktywnie pozyskując informacje z rynku i mając otwarte głowy (nie skażone pragmatyką zawodową polskich zamówień publicznych) wnieśli wielką wartość dodaną na etapie opracowywania założeń do aktualnej ustawy Pzp. Oby przejście byłego szefa tego zespołu do Urzędu Zamówień Publicznych zwiastowało budowę profesjonalnych kompetencji UZP w zakresie policy making.

Opracowanie polityki zakupowej państwa to jedno, a jej wdrożenie to zupełnie co innego. Mieliśmy już piękne dokumenty strategiczne, np. „Nowe podejście do zamówień publicznych” przyjęte przez rząd w 2008 roku, które nie miały żadnego wpływu na praktykę zamówieniową. Urząd opublikował kilka ważnych dokumentów, które również się nie przyjęły. Dlaczego?

Odpowiedź nie jest prosta i wymaga pogłębionych badań: dlaczego zamawiający stosują niemal wyłącznie przetarg nieograniczony, dlaczego wybierają najtańsze oferty, dlaczego przerzucają całe ryzyko na wykonawców, dlaczego nie stosują klauzul społecznych i środowiskowych, itd., itp. Nie wydaje się, aby brak było wiedzy: same materiały zamieszczane przez Urząd są o tyle łatwo dostępne, co nie używane. Również umiejętności są w zasięgu ręki: gotowe wzory, dobre praktyki – brać i stosować. Najwyraźniej brakuje motywacji. Nie wydaje się by głównym problemem było lenistwo - wszędzie spotykam pasjonatów zamówień publicznych gotowych zgłębiać sprawy zamówieniowe, również po godzinach. Moim zdaniem, nie popartym żadnymi badaniami, głównym powodem jest strach: strach przed odwołaniem, a zwłaszcza przed przegraną w KIO, strach przed kontrolą, obawa o zainteresowanie mediów.

Jak to możliwe, że udzielanie zamówień zgodnie z polityką zakupową państwa jest dla zamawiających ryzykowne? Prawda, że to niebywały skandal. Rząd (każdy kolejny rząd bez względu na tworzącą go większość parlamentarną) swoje, a organa kontroli, z KIO na czele, swoje. Prawdziwy podział władz: władza wykonawcza nie ma żadnego wpływu ani na sądowniczą, ani na kontrolę (o tym chyba klasyczny model podziału władzy milczy – to nasz Polski wkład w tę teorię). Z jednej strony to zrozumiałe, z drugiej: w ten sposób żaden rząd nigdy nie wdroży polityki zakupowej państwa, jakakolwiek by nie była.

Widzę tylko jedno rozwiązanie: Urząd musi stanąć po stronie zamawiających, którym z powodu wdrażania polityki zakupowej państwa ktokolwiek czyni zarzuty. Musi wziąć ich w obronę. Nie chodzi przy tym o jakąś sentymentalną „jedną rodzinę” zamówieniową, którą propagował jeden z prezesów, w której, jak słusznie wskazywano, nie było miejsca dla wykonawców. Chodzi zresztą również o przezwyciężenie niechęci i nieufności, a często wrogości między stronami procesu zakupowego. Dobry proces, skupiony na efektywnym osiąganiu celów społecznych jest nie tylko w interesie zamawiających, ale również w interesie rzetelnych wykonawców. To nie jest gra o sumie zerowej. A wrogiem systemu są zamawiający-przekrętacze i wykonawcy-partacze, i tych należy eliminować.

UZP powinien porzucić funkcje kontrolne i stać się raczej adwokatem, obrońcą zamawiających, oczywiście, po uprzednim upewnieniu się, że zamawiający należycie realizują zadania wyznaczone polityką zakupową państwa. Nie wystarczy propagowanie dobrych praktyk, nie wystarczy nagradzanie najlepszych dyplomami. Również przymuszanie zamawiających przepisami nic nie da (vide przymus kryteriów pozacenowych) – wszak jesteśmy mistrzami w obchodzeniu prawa. Jedyne rozwiązanie to zapewnić zamawiającym bezpieczeństwo. Również, a może przede wszystkim, bezpieczeństwo osobiste (m. in. z tytułu dyscypliny finansów publicznych).

Zamawiający muszą otrzymać z Urzędu jasny i wiarygodny przekaz: jeśli będziecie robić to, co zalecamy, obronimy was przed każdym, kto będzie próbował wasze działanie kwestionować.

Czy UZP może coś takiego obiecać? Ja od zawsze obiecuję, że każdego, kto stosuje usłyszane ode mnie praktyki będę bronił przed każdym gremium. I robię to, acz nie mogę obiecać, że obronię (dwa razy nie obroniłem i do tej pory krwawię). Urząd też nie może zagwarantować korzystnego wyroku w KIO (czyż Izba z upodobaniem nie czołgała UZP w sprawach o platformę), ani w sądzie, a tym mniej przed audytową czy OLAFem. Może jednak skutecznie ochronić zamawiającego przed dyscypliną finansów publicznych - pod warunkiem, że minister finansów identyfikuje się z polityką zakupową państwa, o co należy, oczywiście, zadbać. Mam nadzieję, że to wystarczy, aby zamawiający zaczęli śmielej korzystać z pełnego wachlarza narzędzi zakupowych w celu realizacji polityki zakupowej państwa.

Czyż podobnej roli, w innym zakresie, nie spełnia Prokuratoria Generalna RP? Bierze w obronę interesy skarbu państwa w określonym zakresie. Wspiera w tym dysponentów środków publicznych. Od kilku lat robi bardzo dobrą robotę. Dlaczego UZP nie miałby pełnić podobnej roli w zakresie zamówień publicznych?

Można to osiągnąć na kilka sposobów.

Urząd Nadzoru nad Zamówieniami Publicznymi

Najdalej idącym rozwiązaniem jest zagwarantowanie nabywcom publicznym niezależności zawodowej wobec kierownika jednostki, w której pracują i poddanie ich podległości pod Urząd. W modelu tym (widziałem coś takiego w USA) nabywca (contracting offecer) jest zatrudniony np. w ministerstwie i względem prawa pracy jego przełożonym jest dyrektor generalny ministerstwa. Jednak w zakresie decyzji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia jego przełożonym jest Prezes UZP. Oznacza to, że jak się spóźni do pracy lub będzie „pod wpływem” podlega przełożonemu w ministerstwie. Jednak zwierzchnictwo to, z ministrem włącznie, nie może nakazać nabywcy dokonania jakiejś czynności w związku z postępowaniem, np. odrzucenia oferty. Podobnie, jak nikt nie można nakazać radcy prawnemu napisania określonej opinii. Merytoryczna ocena pracy nabywcy byłaby dokonywana przez UZP.

Model ten był rozważany 30 lat temu, jednak zwyciężył pogląd, że byłoby to rozwiązanie obce polskiej pragmatyce urzędniczej. To, oczywiście, prawda, niemniej właśnie wdrażamy w Polsce podobny model dla sygnalistów, których centrala będzie w biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Certyfikowany nabywca publiczny

Nie ingerując w kwestię podległości służbowej można wprowadzić zasady certyfikacji nabywców publicznych i ich ścisłej łączności z Urzędem. Należałoby opracować wymagania i wielostopniowy proces rekrutacji do służby zakupowej, bazujący na ocenie doświadczenia, wiedzy, kompetencji miękkich, rekomendacjach moralnych. Urząd powinien spotykać się z certyfikowanymi nabywcami regularnie, aby budować nie tylko ich wiedzę i umiejętności, ale również motywacje. Trochę podobnie do spotkań z trenerami, które organizowaliśmy 30 lat temu. Może dałoby się zbudować zmotywowaną, profesjonalną 100-200-osobową ekipę, której działania wspierane przez Urząd zmieniłyby obraz zamówień publicznych w Polsce. Do rozważenia czy warto byłoby wspierać tych ludzi wprowadzając np. obowiązek zatrudnienia certyfikowanego nabywcy w urzędzie z większym budżetem lub przy zamówieniu o najwyższej wartości.

Ten model również był rozważany u początku systemu zamówień publicznych, jednak zwyciężył pogląd, że i tak mamy zbyt dużo działalności i zawodów koncesjonowanych, reglamentowanych, zamkniętych. To była prawda i wtedy i dziś, jednak...

Sieć profesjonalnych nabywców

Być może można osiągnąć zakładane cele bez formalnej certyfikacji. ProcurComEU stanowi bardzo dobrą bazę zarówno do rozwoju osobistego, jak i zewnętrznej oceny poziomu kompetencji nabywcy publicznego. Urząd powinien regularnie spotykać się z szefami komórek zakupowych w administracji rządowej, którzy osiągnęli pewien poziom kompetencji (wykazując w ten sposób, że chcą czegoś więcej, niż „spokojna praca w administracji”). Na zaproszenie innych (samorządy, sektorowcy itp.) Urząd powinien, oczywiście, rozszerzać swój parasol ochronny. Najważniejsze, aby powstawały jednoznaczne rekomendacje, których zastosowanie gwarantuje ochronę Urzędu.

Profesjonalizm Urzędu

I tu dotykamy najważniejszego problemu: jeśli Urząd ma być patronem, opiekunem i obrońcą nabywców publicznych, musi zatrudniać najlepszych. Nie potrzeba dwustu, może być dwudziestu. Ktoś musi inicjować nie tylko politykę zakupową państwa, ale przede wszystkim konkretne narzędzia jej wdrażania. Ktoś musi wspierać zamawiających w implementacji rekomendacji, dobrych praktyk, wzorcowych klauzul i wziąć za to współodpowiedzialność przed dowolnymi organami, które będą próbowały te praktyki podważać. I nie pozwolić KIO wzruszyć ramionami na argument, że działamy zgodnie z zaleceniami UZP. Inaczej wszystko przepadło; para w gwizdek: urząd do likwidacji a polityka zakupowa do kosza. Kto wstaje rano ten rządzi.

Koszt funkcjonowania Urzędu w nowej formule byłby niższy, niż dotychczas. Tylko czy pozwolą zachować budżet zwalniając 80% pracowników? Dotychczas nie było to możliwe (w każdym razie kolejni DG odbijali się od ściany). Ciekaw jestem w jaki sposób np. PANA zatrudnia audytorów, chyba nie według widełek obowiązujących w urzędach? To może być trudne, ale jeśli państwo polskie chce uzyskać sterowność jednego z istotnych obszarów swojej działalności na przykład po to, aby realizować taką czy inną politykę zakupową – musi się postarać bardziej.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Pn Wrz 23

Czytany: 410 razy

Nowe sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych powiela dotychczasowy szablon, acz nie zawiera kilku informacji onegdaj publikowanych. Tymczasem po wdrożeniu platformy e-zamówienia chciałoby się mieć dostęp do szeregu informacji wcześniej niedostępnych lub trudno dostępnych. Oto moje marzenia w tym zakresie.

Charakterystyka rynku

Informacja o wartości rynku zamówień publicznych jest, oczywiście, podstawową informacją, a jej podział na zamówienia podlegające ustawie (280 mld zł) i udzielane z pominięciem jej przepisów (300 mld zł) wiele mówi o stanie rynku zamówień publicznych.

Chciałbym jednak zobaczyć nie tyle wielkość wydatków w poszczególnych województwach, ale na co idą te pieniądze?

Wystarczy posumować wydatki na poszczególne kategorie CPV. Nawet zakładając pewien poziom błędów i ułomność narzędzia, jakim jest CPV – uzyskalibyśmy bardzo ciekawe informacje, zarówno dla podatników, jak i potencjalnych oferentów. Zawsze ciekawe są informacje dotyczące struktury zamawiających, w szczególności gigantycznego rozdrobnienia rynku.

Niemniej, prosi się o podobne analizy dotyczące struktury wykonawców.

W szczególności ilu przedsiębiorców składa oferty, ile ofert rocznie, ile ofert rocznie składają wykonawcy w poszczególnych branżach, jaki jest poziom skuteczności (ile trzeba złożyć ofert, aby uzyskać zamówienie), jak często wykonawcy składają oferty poza województwem siedziby i wiele innych. Tego typu informacje byłyby interesujące, poza pasjonatami zamówień publicznych, dla obecnych oraz potencjalnych oferentów. Może podawanie tego typu informacji zwiększyłoby fatalną konkurencyjność postępowań.

Wartościowe są informacje dotyczące poszczególnych typów działalności sektorowej - na pierwszy rzut oka widać które sektory się rozwijają. A propos zamówień sektorowych widać jak ten rynek się popsuł.

Kiedyś znacznie częściej stosowano negocjacje z ogłoszeniem i zdecydowanie częściej prekwalifikację. Obecnie, jak w zamówieniach klasycznych, stosowany jest niemal wyłącznie przetarg nieograniczony. Lepiej już było.

Podobnie można byłoby podawać przedmioty zamówień z dziedziny obronności i bezpieczeństwa, bowiem informacja zagregowana niewiele mówi. Mogłaby to być zarówno informacja statystyczna, jak i przykłady zastosowania, tak, jak w przypadku koncesji. Przy okazji: rynek koncesji jest nie tylko mikro (40 ogłoszeń), ale nawet krótkie opisy zawarte w Sprawozdaniu poddają w wątpliwość charakter tych umów (koncesja 2-letnia to jakieś nieporozumienie).

FUNKCJONOWANIE RYNKU

Nie ma trybów lepszych i gorszych. Tryb powinien być dostosowany do przedmiotu zamówienia, kompetencji zamawiającego oraz struktury rynku potencjalnych wykonawców.

Absolutna dominacja przetargu nieograniczonego bezproduktywnym czyni analizy statystyczne stosowania innych trybów. Niemniej, aż prosi się o przykłady zamówień udzielanych w innych trybach konkurencyjnych oraz przedmioty zamówień (CPV) kupowanych najczęściej w tych trybach.

Może to kogoś zainspiruje, może zamawiający skontaktuje się z innym zamawiającym, który miał odwagę zastosować inny tryb? W każdym razie wyróżniających się zamawiających należy promować, nagradzać i chwalić.

Oby nie okazało się, że twórcze prace projektowe nadal zamawiane są w trybach przetargowych. A usługi badawcze, doradcze, szkoleniowe, systemy informatyczne, itp.? Na marginesie: ostatnio wpadło mi w oko ogłoszenie na bazie konkurencyjności dotyczące opracowania jakiegoś systemu opartego na sztucznej inteligencji. Oczywiście, tryb a’la przetarg nieograniczony i cena 100% - winszuję.

KRYTERIA OCENY OFERT

Jeszcze ciekawsze byłyby dane dotyczące strategii wyboru najkorzystniejszej oferty. Jak wiadomo są trzy: minimalizacja ceny (cena 100%), najlepszy bilans ceny i jakości oraz najwyższa jakość (cena nie jest kryterium, lecz określony jest maksymalny budżet). Z nieznanych powodów trzecia z tych strategii jest w Polsce zakazana (choć jednoznacznie wskazana w dyrektywach) i bywa stosowana pod płaszczykiem strategii drugiej (z odpowiednio niską wagą ceny). Ponieważ nie ma możliwości określenia progu, poniżej którego należałoby uznać, że mamy do czynienia z tą strategią, należy ją pominąć. iemniej, same informacje o stosowaniu ceny jako jedynego kryterium byłyby znaczące.

Dotychczasowe sprawozdania zawierają dane zagregowane: w 58% zamówień powyżej progu (77% poniżej) cena jest jedynym kryterium. Pomijając ciekawą, istotną różnicę podejścia w postępowaniach krajowych i unijnych oraz przeciwstawne trendy w tym zakresie, nasuwa się pytanie czy to dobrze, czy źle?

Problem w tym, że na tak postawione pytanie nie można odpowiedzieć. Strategia wyboru najkorzystniejszej oferty powinna być dostosowana do przedmiotu zamówienia. W przypadku jednych zamówień minimalizacja ceny jest odpowiednią strategią, w przypadku innych - nie. Np. w przetargu na budowę na podstawie dokumentacji inwestora wybór najtańszej oferty może być optymalnym rozwiązaniem.

Tymczasem „najrzadziej cenę jako jedyne kryterium stosowano w zamówieniach na roboty budowlane. W postępowaniach o wartości mniejszej niż progi unijne – w 7% (w 2022 r. – 7%), w postępowaniach o wartości równej lub przekraczającej progi unijne – w 33% zamówień (w 2022 r. – 26%).”

To jakieś nieporozumienie. Publikowanie danych dotyczących stosowania tej strategii w zależności od przedmiotu zamówienia mogłoby ujawnić kolejne patologie polegające zarówno na stosowaniu nieuzasadnionych kryteriów pozacenowych, jak i na wyborze najtańszych ofert w zamówieniach, w których stosowanie kryteriów pozacenowych byłoby w pełni uzasadnione, a nawet konieczne.

Z drugiej strony, Sprawozdanie wskazuje na rzadkie stosowanie kryteriów jakościowych (jakość, funkcjonalność, parametry techniczne): 10% w zamówieniach krajowych i 21% w unijnych. Przeważają kryteria afunkcjonalne (warunki gwarancji, terminy płatności, czas reakcji) lub dysfunkcjonalne (termin realizacji). Jeśli takie kryteria miałyby być stosowane, to już lepiej powrócić do najniższej ceny i nie udawać, że zamawiającemu zależy na czymś innym. Było to wyraźnie widać w sprawozdaniach publikowanych, o ile pamiętam, do 2019 roku, gdy ujawniono, że, mimo powszechnego stosowania kryteriów pozacenowych, w ponad 85% zamówień wybierano najtańsze oferty.

Od kilku lat dane te nie są publikowane. Obawiam się, że sytuacja jest nadal absurdalna a ukrywanie tych informacji nie zmienia przecież stanu faktycznego. Należy koniecznie wrócić do podawania tych informacji, najlepiej w podziale na branże.

Zapewne okaże się, że, mimo powszechnego stosowania kryteriów pozacenowych w zamówieniach na roboty budowlane, są one nieróżnicujące i nie wpływają na wybór najkorzystniejszej oferty. Oznacza to, że sytuacja nie jest zła, tylko śmieszna. Obawiam się, że gorzej wypadną wyniki odnoszące się np. do zamawiania wysoko kwalifikowanych usług intelektualnych, które również są zamawiane po najniższej cenie. A może nie?

KONKURENCYJNOŚĆ POSTĘPOWAŃ

Stale utrzymująca się niska konkurencyjność stanowi najprostszy i najważniejszy wskaźnik obrazujący fatalną sytuację polskich zamówień publicznych. Wciąż niewiele wiemy o przyczynach tego stanu rzeczy.

Zapewne publikacja danych w podziale na branże, a także ujawnienie najlepszych (otrzymujących najwięcej ofert) i najgorszych (najmniej ofert) zamawiających mogłaby wnieść nowe światło potrzebne do rozwiązania tego problemu. Porównanie warunków zamówienia stosowanych przez tych zamawiających mogłoby przesądzić spór na temat tego, czy zamawiający ma wpływ na liczbę otrzymywanych ofert?

Podobne dane mogłyby przyczynić się do rozwiązania problemu odrzucania dużej liczby ofert. Z jednej strony, wykonawcy potrafią popełnić w ofercie błąd o jakim nawet filozofom się nie śniło, z drugiej strony, porównanie warunków zamówienia stosowanych przez najlepszych i najgorszych zamawiającychmogłoby wnieść jakieś światło. Z tego można byłoby stworzyć rekomendacje dla zamawiających, zapobiegające konieczności odrzucania ofert.

Ciekaw jestem na przykład, czy naprawdę rezygnacja z przedstawiania ceny jako „netto + VAT = brutto” i żądanie podania jedynie „ceny brutto” rzeczywiście zapobiega odrzucaniu ofert.

Zarówno obecnym, jak i potencjalnym wykonawcom bardzo przydałyby się informacje o liczbie ofert oraz o unieważnieniach z powodu braku ofert nie tylko w poszczególnych branżach, ale również
w podziale na województwa.

Może część potencjalnych wykonawców postanowi ubiegać się o zamówienia tam, gdzie konkurencji praktycznie nie ma.

MŚP

Zagregowane dane dotyczące MŚP niosą dużo informacji. Pierwsze wrażenie jest pozytywne: z sektora MŚP pochodzi 95% ofert na roboty budowlane w postępowaniach krajowych, gdy wydaje się, że jest to sektor zdominowany przez duże, w większości zagraniczne firmy. Gdy pogłębić analizę, wychodzi, że MŚP składają oferty kilkanaście (jakiś czas temu wyszło mi – 16) razy rzadziej od firm dużych. Więc problem jednak istnieje.

Niemniej, aby opisać stan rzeczy, stwierdzić gdzie sytuacja jest szczególnie trudna, a zwłaszcza co można uczynić, aby zwiększyć udział MŚP w zamówieniach publicznych, koniecznie potrzebujemy danych na temat udziału MŚP w poszczególnych przedmiotach zamówień (wg CPV) oraz w poszczególnych województwach.

Ewentualna pomoc dla MŚP powinna być skierowana do miejsc i odbiorców rokujących skuteczne jej wykorzystanie.

ZAMÓWIENIA TRANSGRANICZNE

Ogólne dane pokazują ogromną dysproporcję pomiędzy zamówieniami uzyskiwanymi przez polskie firmy na rynku europejskim (1 mld zł), a zamówieniami uzyskiwanymi przez firmy zewnętrzne na rynku polskim (11 mld zł). Na dodatek: wiele tych „polskich” firm na rynku europejskim to „spółki-córki” koncernów międzynarodowych i często występują w konsorcjach z lokalnymi firmami.

Dobrze, że Sprawozdanie wymienia wszystkie to firmy i zamówienia. Może ktoś z polskich przedsiębiorców zobaczy, że „się da” i spróbuje sięgnąć po zamówienia za granicą – koniecznie powinniśmy poprawić dramatyczny bilans handlowy.

Byłoby ciekawe obejrzeć podobne zestawienie firm zagranicznych uzyskujących zamówienia w Polsce. W szczególności byłoby interesujące kto i dlaczego powierzył chińskim firmom dwa wielkie kontrakty budowlane. Wstyd, aby po publikacji komunikatu Komisji Europejskiej „Wytyczne dotyczące udziału oferentów z państw trzecich w unijnym rynku zamówień publicznych oraz wprowadzania na ten rynek towarów z państw trzecich”, czynić takie rzeczy.

Przypomnę tylko, że komunikat stwierdza m. in.: „Wykonawcy z państw trzecich, którzy nie zawarli żadnej umowy przewidującej otwarcie unijnego rynku zamówień publicznych lub których towary, usługi i roboty budowlane nie są objęte taką umową, nie mają zapewnionego udziału w procedurach udzielania zamówień publicznych w UE i mogą zostać z nich wykluczeni.” Oczywiście, odnosi się to przede wszystkim do wykonawców chińskich.

ODWOŁANIA

Obawiam się, że dane dotyczące wzrostu liczby odwołań są mylące: „Liczba odwołań wniesionych w 2023 r. wzrosła względem roku poprzedniego i osiągnęła najwyższy poziom od początku funkcjonowania systemu zamówień publicznych.” Liczbę odwołań zawsze trzeba odnieść do liczby zamówień. Wtedy wzrostu zapewne nie będzie.

Podobnie należałoby przedstawiać dane dotyczące odwołań w poszczególnych branżach i sektorach rynku. Odnoszenie tych danych do liczby wniesionych odwołań nic nie mówi o „pieniactwie w branży”. Cóż, że „najwięcej odwołań wniesiono w sektorze budowlanym” (17%), jeśli przetargi na roboty budowlane stanowiły jedną trzecią wszystkich. Odniesienie liczby odwołań do liczby postępowań niosłoby zupełnie inny przekaz.

Dobrze byłoby pokusić się o dane dotyczące struktury rozstrzygnięć w podziale na branże i sektory. Jeśli dane te byłyby różnicujące, można byłoby wyciągać pewne wnioski co do „głodu na rynku”, profesjonalizmu stron i inne.

ORZECZNICTWO

Tak, jak Urząd publikuje krótkie informacje o orzeczeniach TSUE w sprawach zamówień publicznych (dziękujemy), tak użyteczne byłyby krótkie omówienia wyroków Sądu Zamówień Publicznych, zwłaszcza zmieniających wyroki KIO (podtrzymujące są mniej ciekawe i jest ich za dużo).

Na marginesie: uważam to za wielki skandal, że orzeczenia tego sądu są tak słabo dostępne. Kto (UZP?) i kiedy opracuje darmową wyszukiwarkę orzeczeń tego sądu?

ZAMÓWIENIA ZRÓWNOWAŻONE

Marzy mi się, choć nie bardzo wiem jak to zrobić, publikowanie danych dotyczących np. liczby:

osób bezrobotnych, które podjęły pracę w jakiejkolwiek formie;
osób, które uzyskały zatrudnienie na umowę o pracę, którego by nie uzyskały, gdyby nie klauzule społeczne;
osób defaworyzowanych, które otrzymały ofertę pracy przy realizacji zamówień publicznych;
młodocianych przyuczonych do podjęcia pracy w pożytecznych zawodach;
obiektów budowlanych przystosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami.

O zielonych zamówieniach nie wspomnę.

CZY TO MOŻLIWE?

Ale czy to możliwe, aby tyle informacji pomieścić w Sprawozdaniu Prezesa UZP? Czy Sprawozdanie nie stanie się nieczytelne? Może to być problem. Dlatego najlepszym rozwiązaniem jest udostępnienie wszystkim zainteresowanym surowych danych zbieranych przez e-Zamówienia.

Każdy powinien mieć możliwość swobodnego segregowania tych danych, robienia dowolnych analiz i wyciągania ciekawych wniosków. Każdy powinien mieć możliwość publikowania swoich wyników. Dzięki konkurencji sprawozdań, raportów i analiz, a także otwartej wymianie poglądów na ich temat mielibyśmy pewność, że wszystkie interesujące zależności zostały odkryte, przedyskutowane, a możliwe wnioski wyciągnięte. Wszyscy, nie tylko Michał Rogalski , byliby zadowoleni.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Pn Wrz 23

Czytany: 380 razy

Kolejnym systemem certyfikacji, który badaliśmy dziesięć lat temu na zlecenie ówczesnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju jest system obowiązujący w Wielkiej Brytanii. W międzyczasie Zjednoczone Królestwo wyszło z Unii, niemniej rozwiązania opisywane w Raporcie „Ewaluacja rozwiązań stosowanych w celu oceny i wyboru ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w projektach drogowych i kolejowych realizowanych w ramach POIiŚ wobec rozwiązań stosowanych w innych krajach członkowskich UE” były zgodne z ówczesnym prawem unijnym. Można czerpać do woli.

ETAP 1 - WERYFIKACJA ZDOLNOŚĆI WYKONAWCY

We współpracy zamawiających i wykonawców zostały opracowane standardowe formularze prekwalifikacyjne, służące do opisu potencjału wykonawców (pierwotnie PAS 91:2013 Construction Prequalification questionnaires, od kwietnia 2023 zastąpione przez common assessement standard). W dalszej części omawiam PAS 91:2013. W międzyczasie uległa również (dwukrotnie) zmianie nazwa polskiego odpowiednika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad: w czasie badania była to Highways Agency, następnie Highways England, a obecnie National Highways (to chyba dobrze, że nazwa naszej GDDKiA tyle lat się nie zmienia).

Utworzono system certyfikujący wykonawców: Constructionline. W ramach systemu weryfikowane są kwalifikacje wykonawców robót budowlanych (zarówno wielkich, wielobranżowych lub pełniących role generalnego wykonawcy, jak i małych, wyspecjalizowanych w określonego rodzaju pracach), firm inżynierskich i dostawców materiałów. Wydawane przez system certyfikaty potwierdzają zdolność wykonawcy do realizacji określonych rodzajów robót do sprecyzowanej wartości. Constructionline jest projektem partnerstwa publiczno-prywatnego między firmą Capita i the Department for Business Innovation & Skills.

Formularze prekwalifikacyjne PQP (Pre-Qualification Pack) wymagają od wykonawcy podania szeregu informacji.

Dane wykonawcy: wykonawca określa formą prawną, strukturę właścicielską, w tym podmioty powiązane, siedzibę, oddziały itp. dane,
Brak przesłanek wykluczenia: wykonawca musi wykazać, że nie podlega wykluczeniu z ubiegania się o zamówienia publiczne (na podstawie przesłanek stanowiących implementację dyrektyw),
Zdolność ekonomiczna i finansowa: wymagane są sprawozdania finansowe (a w przypadku nowych podmiotów projekcje finansowe), które są kompleksowo oceniane w oparciu o metodologię określoną przez Office of Government Commerce w podręczniku Supplier financial appraisal guidance ,
Doświadczenie i zdolność techniczna: wymagane jest wcześniejsze wykonanie co najmniej dwóch zamówień określonego rodzaju,
Kwalifikacje personelu: należy podać liczbę osób zatrudnionych na różnych stanowiskach, w tym liczbę kadry zarządzającej, a w przypadku usług inżynierskich również szczegółowe informacje dotyczące kwalifikacji personelu potwierdzających zdolność realizacji określonego rodzaju zamówień,
Standardy w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (BiOZ): wykonawca musi wypełnić szczegółowy formularz opisując w jaki sposób realizuje standardy BIOZ, może również przedłożyć certyfikat wydawany przez instytucje certyfikujące (m. in. przez Highways Agency), który potwierdza przestrzeganie zasad,
Zarządzanie środowiskiem: wykonawca musi wypełnić szczegółowy formularz opisując sposób zarządzania środowiskiem, może również przedłożyć certyfikat (ISO 14001, EMAS lub równoważny), który potwierdza przestrzeganie zasad,
Równe szanse i różnorodność (Equal Opportunity and Diversity): wykonawca powinien przedstawić sposób wspierania polityki równości, przeciwdziałania wykluczeniu, afirmacji grup upośledzonych itp.,
Ubezpieczenie: wykonawca musi posiadać ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej oraz ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej pracodawcy (Employers Liability Insurance), a w stosownych przypadkach również ubezpieczenie od odpowiedzialności zawodowej.

Wykonawcy mogą również podać informacje dodatkowe dotyczące członkostwa w organizacjach profesjonalnych, stowarzyszeniach, izbach gospodarczych oraz informacje o posiadanych certyfikatach jakości (ISO 9001 lub równoważnych).

Formularze prekwalifikacyjne określają nie tylko zakres wymaganych informacji, lecz również sposób ich weryfikacji oraz kryteria uzyskania oceny pozytywnej. Są one określone w sposób opisowy, zwykle bez wskazywania minimalnych wartości liczbowych.

A. Zdolności techniczne

W celu oceny zdolności technicznych wymaga się wskazania roli jaką pełnił wykonawca w poprzednich zamówieniach. System przewiduje możliwość wymagania doświadczenia w 23 obszarach:

działania jako zintegrowany zespół np.: zamawiający, łańcuch dostawców, inni usługodawcy,
współdziałania i rozumienia oczekiwań zainteresowanych stron i osób trzecich, w tym opinii publicznej,
niezwłocznego i dokładnego odpowiadania na korespondencję zamawiającego, pytania, opinie,
rzetelnego zarządzania jakością, zarządzania budżetem, zarządzania projektem i procesem kontroli kosztów (zgodnie z międzynarodowymi normami zapewnienia jakości),
identyfikacji i zarządzania ryzykiem w imieniu zamawiającego,
kompleksowego i dokładnego utrzymywania baz danych materiałów/dokumentów,
pełnienia roli głównego wykonawcy,
pełnienia roli projektanta,
opracowania i/lub stosowania się do decyzji środowiskowej,
opracowania kosztów docelowych (Target Cost),
przygotowywania projektów decyzji i zarządzania projektem poprzez badanie opinii publicznej,
prowadzenia prac i badań geotechnicznych,
przygotowania sprawozdań z oceny ekonomicznej,
sporządzenia prognozy ruchu,
solidnego zarządzania projektem i prognozowania czasu trwania projektu,
zgodności z planem zapewnienia jakości prac,
dokonywania zamówień „zaprojektuj i zbuduj” i/lub zamówień na dostawy,
zarządzania ruchem,
świadczenia usług utrzymania letniego / zimowego dróg,
zarządzania, projektowania, zlecania i nadzorowania prace konserwacyjnych na sieci dróg,
opracowania ulepszeń sieci drogowej lub innych aktywów,
utrzymywania sieci dróg w stanie sprawności i bezpieczeństwa,
dostarczenie informacji na temat wykonywania prac, wypadków, innych zdarzeń i tras alternatywnych.

W zależności od zakresu prac przewidywanych do realizacji w ramach konkretnego zamówienia, zamawiający wybiera spośród powyższych 23 obszarów te, w których zdolności techniczne muszą zostać zademonstrowane przez wykonawców (przy pozostałych wpisując adnotację „nie dotyczy”).

Wykonawca, który prezentował już swoje doświadczenie w powyższych obszarach może wskazać jedynie numer kontraktu (który jest w systemie Constructionline). Jeśli wykonawca chce powołać się na nowe referencje może wskazać nowy kontrakt, w ramach którego realizował poszczególne działania i opisać w jaki sposób je realizował (dla opisu każdego z obszarów można użyć 100 wyrazów). Wykonawca, który jeszcze nie zdobył doświadczenia w określonym zakresie, powinien opisać planowany, projektowany sposób podejścia do realizacji powyższych zakresów czynności.

Ocena zdolności technicznych następuje w ramach każdego z obszarów wskazanych w ogłoszeniu, przy czym każdy z obszarów może być potwierdzony tylko jedną referencją. Wykonawca może przedstawić do oceny nie więcej, niż 10 kontraktów (w przypadku konsorcjum, każdy z członków max. 5 kontraktów), wskazując dla każdego z obszarów tylko jeden z nich.

Brane pod uwagę są jedynie zamówienia realizowane w ciągu ostatnich 5 lat (dla robót budowlanych) lub 3 lata (dla usług), przy czym w tym okresie zamówienie musiało być realizowane przez rok. Oznacza to, iż można wskazać zamówienia nie zakończone, o ile rozpoczęły się co najmniej rok przed publikacją ogłoszenia o zamówieniu, lecz nie można wskazać zamówień, które zakończyły się wcześniej, niż 4 (2) lata przed publikacją ogłoszenia (w ciągu ostatnich 5(3) lat nie były realizowane przez 12 miesięcy).

Co do zasady, wykonawca winien wykazać doświadczenie w realizacji zamówień podobnych do przedmiotu konkretnego postępowania co do wielkości, zakresu i złożoności. Tym niemniej, Highways Agency akceptuje inne, niż drogowe projekty infrastrukturalne wykazujące duże podobieństwo dyscyplin technicznych.

Nie są akceptowane referencje wystawiane przez podmioty powiązane z wykonawcą. Poprzedni zamawiający musi być niezależny od wykonawcy. Uwzględniane jest doświadczenie zdobyte przez wykonawcę w ramach konsorcjum.

B. Sytuacja ekonomiczna

Ocena sytuacji ekonomicznej jest oparta na sprawozdaniach finansowych, prognozach finansowych (cash flow) oraz informacji bankowej na temat posiadanych środków i zdolności kredytowej. Dokumenty te są wymagane od każdego członka konsorcjum, a w przypadku, gdy wykonawca należy do grupy kapitałowej, również od podmiotu stojącego na czele grupy.

Kilka wskaźników powinno spełniać poniższe wymagania:

Wskaźnik płynności bieżącej (aktywa bieżące / pasywa bieżące) powinien być wyższy, niż 0,8 chyba, że są okoliczności łagodzące i pod warunkiem, że następny wskaźnik spełnia wymaganie.
Wskaźnik długu od kapitału własnego (zobowiązania ogółem / kapitał własny) nie może być wyższy, niż 4.
Strata przed opodatkowaniem nie może przekroczyć 50% aktywów netto.
Strata przed opodatkowaniem nie może przekroczyć 5% obrotów i nie może trwać dłużej, niż dwa ostatnie lata.
Roczny przychód wykonawcy musi być 4-krotnie wyższy od rocznej wartości zamówienia (CVT: the Annualised Contract Value/Turnover), przy czym, jeśli jest to jedyny wskaźnik, który nie jest spełniony, wykonawca zostanie zaakceptowany, o ile przedstawi gwarancję spółki-matki (PCG: Parent Company Guarantee) lub inną odpowiednią (jeśli nie jest członkiem grupy kapitałowej).

Dodatkowo wykorzystywane są informacje wywiadowi gospodarczej Dun & Bradstreet (ciekawe czy ktoś by w Polsce zaakceptował korzystanie z prywatnej wywiadowni gospodarczej). Wykonawca, który np. otrzymał od D&B wskaźnik ryzyka na poziomie 4 jest wykluczany.

Wartość zamówień, o które może się ubiegać wykonawca - notacja (Notation) jest wyznaczana jako średnia z dwóch wskaźników:

1) wskaźnika finansowego: [(5 x aktywa netto) + (0,33 x przychód)] / 2

2) wskaźnika doświadczenia: średnia wartość dwóch największych zamówień danej kategorii wykonanych w ciągu ostatnich trzech lat przemnożona przez wskaźnik, którego wartość zależy od rodzaju robót (dla infrastruktury wynosi 2), dla usług inżynierskich zawsze wynosi 2.

Notacja nie może być jednak wyższa niż 125% największej referencji i nie wyższa, niż 75% przychodu.

Wysokość notacji jest określana w treści ogłoszenia o zamówieniu w zależności od szacowanej wartości zamówienia. Wykonawca zarejestrowany w systemie Constructionline z wartością notacji niższą od wymaganej (dla danego rodzaju robót) nie może ubiegać się o zamówienie. Wykonawca niezarejestrowany w systemie Constructionline powinien przedstawić informacje umożliwiające wyliczenie notacji.

W wyniku pierwszego etapu prekwalifikacji wykonawcy, którzy nie wykazali zdolności do realizacji zamówienia zostają wykluczeni (nie przechodzą do etapu drugiego). Nie powstaje na tym etapie ranking wykonawców (wszyscy są traktowani jako równie wiarygodni).

ETAP 2 - TWORZENIE KRÓTKIEJ LISTY

Drugi etap prekwalifikacji polega na tworzeniu krótkiej listy (zwykle do składania ofert zaprasza się 5 wykonawców). Na tym etapie stosowane są kryteria kwalifikacji z określonymi wagami pozwalające na utworzenie rankingu wykonawców.

Highways Agency stosuje dwie metody tworzenia krótkiej listy: z użyciem lub bez używania kryterium StART. Kryterium StART jest używane w przypadku zamówień większej wartości (zwykle powyżej 20 mln £). W takim przypadku wagi kryteriów prekwalifikacji są następujące: StART – 60%, doświadczenie – 35 %, wartość dodana – 5%. W przypadku, gdy kryterium StART nie jest stosowane, wagi wynoszą: doświadczenie – 95%, wartość dodana – 5%.

A. Doświadczenie wykonawcy

Doświadczenie wykonawcy (PPD: Past Performance Data) wydaje się najważniejszym kryterium kwalifikacji. W przypadku standardowych zamówień mniejszej wartości (gdy StART nie jest stosowany) jest to kryterium o wadze 95%.

Przy ocenie doświadczenia nie przyznaje się punktów za większą liczbę wykonanych zamówień. Wręcz przeciwnie, ocenie podlegają wyłącznie dwa zamówienia podobne, również w przypadku konsorcjum każdy jego członek musi przedstawić dwie podobne referencje (co do zasady nie bada się doświadczenia podwykonawców).

Brane pod uwagę są jedynie zamówienia realizowane w ciągu ostatnich 8 lat (obowiązuje dla robót budowlanych), przy czym w tym okresie zamówienie musiało być realizowane przez rok. Oznacza to, iż można wskazać zamówienia nie zakończone, o ile rozpoczęły się co najmniej rok przed publikacja ogłoszenia o zamówieniu, lecz nie można wskazać zamówień, które zakończyły się wcześniej, niż 7 lat przed publikacją ogłoszenia.

Co do zasady, wykonawca powinien wykazać doświadczenie w realizacji zamówień podobnych do przedmiotu konkretnego postępowania co do wielkości, zakresu i złożoności. Tym niemniej, Highways Agency akceptuje inne, niż drogowe projekty infrastrukturalne wykazujące duże podobieństwo dyscyplin technicznych. Stopień podobieństwa jest przedmiotem oceny. Nie są akceptowane referencje wystawiane przez podmioty powiązane z wykonawcą.

Poprzedni zamawiający musi być niezależny od wykonawcy. Referencje musza być wystawiane na formularzu stanowiącym część PQP i muszą być podpisane przez klienta (poprzedniego zamawiającego), dotyczy to również zamówień wykonanych na rzecz Highways Agency. Klient podpisujący referencje zobowiązuje się jednocześnie dokonać oceny jakości wykonania zamówienia w trakcie kwalifikacji na żądanie zamawiającego w terminie 10 dni roboczych (w przypadku nie dochowania terminu wykonawca otrzyma za te referencje 0 pkt). A w Polsce cięgle akceptujemy jednozdaniowe referencje i uważamy, że zamawiający nie ma prawa oczekiwać od poprzedniego zamawiającego jakichkolwiek informacji dodatkowych – ciekawe dlaczego?

Uwzględniane jest doświadczenie zdobyte przez wykonawcę w ramach konsorcjum.

Dwa kontrakty referencyjne podlegają ocenie pod kątem jakości wykonania oraz stopnia podobieństwa do zamówienia będącego przedmiotem postępowania. W przypadku, gdy poprzednie zamówienie było realizowane na rzecz Highways Agency, bierze się pod uwagę oceny przyznawane na bieżąco przez zamawiającego swoim wykonawcom (MST: Motivating Success Toolkit).

Wykonawca powołujący się na kontrakt podlegający ocenie według MST (tylko zamówienia większej wartości), nie musi przedstawiać żadnych danych dotyczących doświadczenia (poza numerem umowy, na którą się powołuje) . W przypadku, gdy wykonawca wskazuje inną umowę, musi wypełnić formularze zawierające samoocenę realizacji umowy w oparciu o 5 niżej wymienionych kryteriów. Samoocena (dla każdego z kryteriów nie więcej, niż 2 strony A4) musi być poparta dowodami. Przedłożona przez wykonawcę samoocena jest weryfikowana przez dwóch niezależnych audytorów, którzy dokonują oceny punktowej. Równolegle poprzedni zamawiający jest proszony o dokonanie oceny pracy wykonawcy na tym kontrakcie (według tych samych kryteriów). Oceny te są dodawane, z tym że ocena klienta jest mnożona przez 2, natomiast średnia ocena przyznana przez audytorów przez 1.

1. Jakość wykonania

Kryteria oceny jakości wykonania wcześniejszych zamówień są następujące:

ogólne zadowolenie klienta z produktu: czy osiągnięto zakładane cele,
ogólne zadowolenie klienta ze świadczonych przez wykonawcę usług: organizacja pracy i zarządzanie, zatrudnianie specjalistów, dostawców, podwykonawców, relacja i komunikacja z klientem oraz interesariuszami, zarządzanie wartością, zarządzanie zmianą, zrównoważony rozwój,
„od razu dobrze” (Right First Time): unikanie konieczności powtórnego wykonywania robót, poprawianie błędów bez czekania na polecenie, czerpanie nauki z dobrej praktyki,
rzetelność szacowania kosztów: zdolność szacowania budżetu, prognozowania zmian, przewidywania kosztów,
rzetelność szacowania terminów: zdolność przewidywania terminów realizacji, umiejętność tworzenia harmonogramów, konieczność zmian harmonogramu.

Ocena spełniania każdego z w/w kryteriów odbywa się na skali 0-10, gdzie 0 – zupełnie niezadowalający, 2 – bardzo niezadowalający, 4 – trochę niezadowalający, 5 – ani zadowalający ani nie, 6 – zadowalający, 8 – wysoce zadowalający, 10 – całkowicie zadowalający.

2. Stopień podobieństwa

Stopień podobieństwa zamówienia referencyjnego do tego, które jest przedmiotem postępowania jest mierzony przy użyciu kilku kryteriów, z których 5 jest obligatoryjne, pozostałe powinny być dobrane by odzwierciedlić specyfikę przedmiotu zamówienia. Obligatoryjne kryteria uwzględniają następujące cechy kontraktu:

Rodzaj prac: budowa, przebudowa, modernizacja, remont, zaprojektuj i zbuduj, utrzymanie itp.
Wartość zamówienia: całkowita lub średnioroczna,
Czas realizacji: jak dawno roboty zostały ukończone lub stan zaawansowania (jeśli trwają),
Typ kontraktu: Highways Agency rozróżnia ogólne warunki ECI, ECC, DBFO, MAC, TechMAC, NEC, na gruncie polskim można byłoby wyróżnić: FIDIC, wynagrodzenie kosztorysowe, wynagrodzenie ryczałtowe,
Komunikacja: z klientami, interesariuszami, administracją, lokalną społecznością itp.

Dodatkowo, stosownie do okoliczności, mogą być stosowane dodatkowe kryteria:

Społeczna odpowiedzialność biznesu (CSR): czynniki społeczne, ekonomiczne i ekologiczne,
Zarządzanie ruchem: dane na temat wielkości ruchu drogowego „dotkniętego” realizacją kontraktu,
Sąsiedztwo: bliskość i liczebność mieszkańców „dotkniętych” realizacją kontraktu,
Lokalizacja: droga krajowa, lokalna, teren zurbanizowany, wiejski,
Technologia: np. procent ceny przeznaczony na zarządzanie ruchem, systemami informatycznymi,
Inne, odzwierciedlające specyfikę zamówienia.

Przed publikacją ogłoszenia o zamówieniu dobierane są nie tylko kryteria (wszystkie mają tę samą wagę), ale i sposób ich oceny. To może być tak proste, jak różnice procentowe dla kryterium wartości umowy lub bardziej opisowe, na podstawie konkretnego zamówienia.

Jednak sposób oceny podobieństwa umowy nie jest udostępniany wykonawcom. Skandal, nie-do-wiary! Ocena jest dokonywana na skali 1-5, gdzie: 1 – żadnego związku, 2 – słaby związek, 3 – podobieństwo, 4 – duże podobieństwo, 5 – zupełne podobieństwo).

Sumaryczna ocena Doświadczenia wykonawcy to średnia z iloczynu punktów przyznanych każdemu z dwóch kontraktów za jakość i za podobieństwo.

B. Wartość dodana

W wyniku wieloletnich doświadczeń w stosowaniu doświadczenia wykonawcy jako podstawowego kryterium kwalifikacji, stwierdzono, że konieczne jest dodatkowe kryterium, w ramach którego będzie możliwa ocena dodatkowych przewag, mocnych stron wykonawcy (np. znajomość otoczenia lokalnego , posiadanie unikalnych kwalifikacji). Kryterium takie (o wadze 5%) to wartość dodana (Addend Value). Wykonawcy mogą załączyć do wniosku dwustronicowe opracowanie prezentujące wartości, jakie mogą wnieść do realizacji zamówienia.

Ocena jest dokonywana z punktu widzenia realizacji kontraktu. Aby umożliwić zamawiającemu uwzględnienie unikalnych okoliczności i nie ograniczać wykonawców w składaniu propozycji – nie są określane żadne kryteria oceny. W celu zapewnienia obiektywizmu oceny, jest ona dokonywana po zakodowaniu opracowań, tak, iż osoba dokonująca oceny nie zna autora opracowania.

C. StART (Strategic Alignment Review Tool)

Dostosowanie strategiczne polega na realizacji wyższej wydajności przez osiągnięcie dopasowania pomiędzy strategią biznesową, strukturą i konkurencyjnym środowiskiem. Odnosi się również do relacji zbieżności pomiędzy kilkoma organizacjami i w tym znaczeniu jest przedmiotem oceny przez Highways Agency. Przedmiotem oceny jest stopień zgodności wykonawcy ze strategią zamawiającego. Narzędzia oceny zostały wypracowane we współpracy z wykonawcami.

Wartości, których zrozumienia oczekuje zamawiający są definiowane w sposób następujący:

Przywództwo (Lidership): Chcemy, aby nasi wykonawcy wspierali nas nie tylko poprzez wzorową realizację umów, ale również przez współpracę z nami, aby wypełnić nasze plany strategiczne. Będziemy wybierać do współpracy zdecydowanie prowadzone organizacje, które zaangażują się we współpracę z nami długoterminowo i na wszystkich poziomach, będą wnosić swój wkład i wpływać na kierunki rozwoju.
Współpraca (Collaboration): Społeczeństwo polega na naszych drogach. Zwiększając efektywność i użyteczność dróg dla ich użytkowników oraz społeczności, chcemy blisko współpracować z wykonawcami – musimy podnieść zasady współpracy na nowy poziom. Dlatego chcielibyśmy pracować z wykonawcami, którzy chcą porozumienia ponad podziałami, którzy budują zintegrowane relacje, którzy są dobrze poinformowani i reagują na uzyskiwane informacje, którzy są otwarci i dzielą się opiniami, aby budować zaufanie, zarządzać ryzykiem i wnieść wartość dodaną.
Łańcuch zakupów (Supply chain): Potrzebujemy łańcucha dostaw, który jest całkowicie zgodny z naszymi planami strategicznymi, wartościami i zasadami, i działa na wszystkich poziomach, aby zapewnić najlepsze dla nas rezultaty. W związku z tym oczekujemy od naszych wykonawców rozwoju wiedzy, zdolności i metod pracy z ich własnymi wewnętrznymi i zewnętrznymi łańcuchami dostaw w celu efektywnej realizacji celów spójnych z naszym programem strategicznym.
Dostarczanie wartości (Delivering value): My, podobnie jak w przypadku wszystkich instytucji rządowych, stajemy ciągle wobec wyzwania realizacji naszych celów mniejszymi nakładami. Dlatego chcemy, aby nasi wykonawcy mobilizowali wszystkie swoje talenty i zasoby, aby pracować mądrzej i wydajniej, na przykład poprzez innowacje i usprawnienia procesów.
Różnorodność i włączenie (Diversity and inclusion): W pełni popieramy program rządowy, aby zapewnić możliwość i odzwierciedlać różnorodność w społeczeństwie i wierzymy w korzyści biznesowe, które wypływają z zapewnienia równych szans, różnorodności i integracji społecznej. Dlatego wymagamy od naszych wykonawców, aby korzystali z talentów najszerszego rynku pracy oraz zapewnienia, że ich polityka i praktyka zatrudnienia zapewnia równość szans i równe traktowanie.
Zrównoważony rozwój (Sustainability): Pracujemy nad tym, by stać się naprawdę zrównoważoną organizacją poprzez uwzględnianie naszego oddziaływania na środowisko, społeczeństwo i gospodarkę. Dlatego wymagamy od naszych wykonawców dostarczania lepszych produktów i usług, to jest takich, których oddziaływanie na środowisko zostało zmniejszone, cechują się czystszymi, bardziej wydajnymi procesami produkcji ze znikomym udziałem odpadów, uwzględniają różne potrzeby ludzi, ich wpływ na zdrowie i dobrobyt społeczności lokalnych.

Dla każdej z powyższych zasad oczekuje się od wykonawców wykazania zrozumienia na czym polegają te wartości, zaprezentowania co wykonawca czyni, aby je wspierać i pogłębiać. To wszystko brzmi w większości jak bajka o żelaznym wilku. Niemniej w wyroku KIO 1908/22 Izba potwierdziła legalność prezentowanego podejścia (bez ekscesów, na które zwracałem uwagę w przypisach). Czyli można, trzeba tylko chcieć.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Pn Wrz 23

Czytany: 372 razy

Miałem wielką przyjemność uczestniczyć w wypracowaniu pięknych kryteriów oceny ofert na budowę wyrafinowanego obiektu. Komisja przetargowa składała się głównie z inżynierów mających doświadczenie w inwestycjach po różnych stronach: projektowanie, budowa, nadzór inwestorski, inwestor zastępczy. Punktem wyjścia było pytanie: dlaczego jedne inwestycje idą dobrze, a inne nie?

Odpowiedzi zostały pogrupowane w kryteria, które dzieliły się na podkryteria, a te z kolei niekiedy składały się z kilku subkryteriów. Na poziomie subkryteriów ocena była na skali: 0–1–2 punkty, przy czym waga tych punktów w ogólnej ocenie wahała się od 0,4% do 1%, w zależności od kryterium. Tak więc: podzieliliśmy włosa na czworo. Zwykle nie warto, jednak w takim gronie (dziękuję wszystkim, którzy byli zaangażowani w ten proces) podjęliśmy to wyzwanie. I zostaliśmy mocno skarceni przez KIO, co nie zmienia stanu faktycznego.

Niezależnie od tego, co sądziły tego dnia członkinie Krajowej Izby, przedstawiam najlepsze opracowane w Polsce kryteria oceny ofert dla budowy wyrafinowanego obiektu budowlanego.

Cena w przetargach budowlanych pozostaje najważniejszym kryterium o wadze 60%. Pozostałe dwa kryteria to metodyka – 25% oraz personel – 15%.

W szczegółach to wyglądało następująco (zwykłą czcionką cytuję tekst specyfikacji, italikiem mój komentarz, boldem stanowisko KIO):

KRYTERIUM „METODYKA” – 25 %

Ocena ofert w ramach tego kryterium, za wyjątkiem oceny mock’up-ów, zostanie dokonana po zanonimizowaniu dokumentów załączonych do oferty. Wykonawcy nie powinni zamieszczać w tych dokumentach jakichkolwiek oznaczeń umożliwiających identyfikację Wykonawcy, w szczególności nazwy, logo firmy. Niemniej, przed przekazaniem tych opracowań do oceny merytorycznym członkom komisji, zostaną one przejrzane przez sekretarza komisji, który usunie oznaczenia, podpisy itp.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące podkryteria, których udział w kryterium „Metodyka” wynosi odpowiednio (przyjmując łączną wagę podkryteriów 100%):

Aby nie mnożyć kryteriów oceny ofert zostały one pogrupowane w dwa kryteria. Szczególnie metodyka obejmowała różne aspekty realizacji zamówienia, które mogą stanowić zarówno odrębne kryteria, jak i być łączone w inny sposób.

a) Analiza ryzyka – 37%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Analiza ryzyka”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Inżynierowie uznali, że najważniejszym czynnikiem ryzyka na budowie jest brak umiejętności zarządzania ryzykiem przez wykonawcę robót. Dla wszystkich kierowników budów jest jasne, że zarządzanie budową to przede wszystkim zarządzanie ryzykiem: identyfikacja ryzyka, przeciwdziałanie sytuacjom niekorzystnym, rozwiązywanie problemów. Większość tych problemów ma charakter organizacyjny, nie techniczny. Stąd dobrą praktyką jest ustanowienie, obok kierownika budowy, kierownika (dyrektora) kontraktu, co pozwala inżynierowi skupić się na kwestiach technicznych, a dyrektorowi kontraktu na „użeraniu się” z dostawcami, podwykonawcami i innymi interesariuszami.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

Oferowane podejście	Jak dobrze oferta pokazuje zrozumienie ryzyka, określa właściwe działania zapobiegające powstaniu oraz działania minimalizujące wpływ ryzyka na termin i koszt realizacji zamówienia?	Ocena
Nieakceptowalne	Oferta nie uwzględnia lub w pełni nie uwzględnia wymagań SWZ lub nie identyfikuje podstawowych ryzyk lub zawiera błędy w zakresie działań zapobiegających lub minimalizujących ryzyko.	0-4
Akceptowalne	Oferta dostatecznie identyfikuje podstawowe ryzyka związane z realizacją zamówienia oraz określa minimalny, akceptowalny zakres działań zapobiegających i minimalizujących wpływ tych ryzyk.	5
Dobre	Oferta dobrze opisuje podstawowe ryzyka związane z realizacją zamówienia oraz opisuje rzetelnie standardowe działania zapobiegające i minimalizujące wpływ tych ryzyk.	6-7
Bardzo dobre	Oferta dobrze odnosi się do wymagań zamawiającego w tym kryterium oraz obejmuje specyficzne dla projektu inicjatywy bazujące na doświadczeniu personelu przewidzianego do realizacji zamówienia, które łagodzą ryzyka w zakresie terminu realizacji i budżetu inwestycji.	8-9
Doskonałe	Oferta bardzo dobrze odnosi się do wymagań zamawiającego w tym kryterium oraz obejmuje wysoce innowacyjne i specyficzne dla projektu inicjatywy bazujące na doświadczeniu personelu przewidzianego do realizacji zamówienia, które uzasadniają duże zaufanie co do wykonania inwestycji w terminie i w ramach budżetu.	10

Jeśli oferta otrzyma w tym podkryterium łącznie mniej niż 50% możliwych do uzyskania punktów, zostanie odrzucona.

KIO uznało, że przedmiotem zamówienia na roboty budowlane nie jest zarządzanie ryzykiem i analiza ryzyka nie ma związku z realizacją robót budowlanych (sic!) i nakazała usunięcie tego podkryterium.

b) Podwykonawstwo – 21%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Podwykonawstwo”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Drugim w kolejności powodem tego, że inwestycja się opóźnia, a nawet pozostaje niedokończona są problemy z podwykonawcami. Na większych budowach zaangażowanych jest kilkudziesięciu lub kilkuset podwykonawców. Dobór odpowiednich podwykonawców, ich efektywne motywowanie i rozliczanie, utrzymanie stałej współpracy, unikanie zatrudniania przypadkowych firm to kluczowe czynniki sukcesu na budowie.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

im lepiej wykonawca umie określić zakres prac przewidzianych do zlecenia podwykonawcom i wskazać kluczowych podwykonawców (co najmniej w zakresie konstrukcji stalowej, elewacji oraz wentylacji i klimatyzacji) – tym wyższa ocena,
im lepiej zasady doboru, motywowania i rozliczania podwykonawców służą jakości ich prac – tym wyższa ocena,
im dłużej wykonawca współpracuje z oferowanymi podwykonawcami – tym wyższa ocena,
im lepiej zidentyfikowane źródła zaopatrzenia w stal oraz im bezpieczniejszy łańcuch dostaw i alternatywne łańcuchy dostaw – tym wyższa ocena,
im większy i lepiej dostosowany do zakresu czynności objętych zamówieniem i zdolności wykonawcy zakres prac planowanych do zlecenia lokalnym podwykonawcom – tym wyższa ocena.

W ramach każdego z punktów oferta może otrzymać od 0 do 2 punktów, przy czym: 0 – nieadekwatne lub brak informacji; 1 – słabe, przeciętne, standardowe; 2 – bardzo dobre, wyjątkowe, dostosowane do specyfiki zamówienia.

KIO uznało podkryterium za uzasadnione i legalne, również w zakresie pkt 5), który szczególnie atakował wykonawca z Pomorza.

c) Jakość mock’up elewacji – 21%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o przygotowany przez Wykonawców mock’up, zgodnie z pkt 17 IDW.

Z uwagi na specyfikę elewacji obiektu, wykonawcy zobowiązani byli przygotować mock’up, którego jakość wykonania miała być przedmiotem oceny. Subkryterium ostało się, choć ze zmienionymi zasadami oceny. Pominę szczegóły nie niosące dla czytelnika wartości dodanej. Wskazać chcę jedynie na problem, który powstał, gdy okazało się, że wszyscy wykonawcy zwrócili się o sporządzenie mock’up do tego samego podwykonawcy. Z jednej strony, wszystkie miały identyczny poziom jakości, z drugiej, wszyscy wykonawcy wykazali się umiejętnością doboru najlepszego (prawdopodobnie) podwykonawcy.

d) Technologia zarzadzania budową – 14%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Technologia zarządzania budową”, o którym mowa w pkt 17 IDW, tj. dokument opisujący proponowane do zastosowania w trakcie realizacji inwestycji nowoczesne technologie wspomagające zarządzanie budową, platformę CDE (dodatkowe funkcjonalności ponad wymagane w SWZ, intuicyjność obsługi, współpraca platformy z oprogramowaniem BIM), opis, o ile jest oferowany, scanningu 3D, a także innych technologii, które mogą podnieść jakość zarządzania procesem budowy.

Dużo mniejsze znaczenie dla powodzenia budowy mają nowoczesne technologie zarządzania budową. Jeszcze niedawno nie były stosowane a budowy szły, część obecnie jest powszechnie stosowana, co – niestety – nie gwarantuje automatycznie powodzenia. Zamawiający zakładał użycie platformy CDE oraz BIM, a postanowił oceniać dodatkowe funkcjonalności i łatwość obsługi oferowanych narzędzi (tak, jak przy zakupie systemów informatycznych).

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

Oferowane podejście	Jak dobrze oferowane przez Wykonawcę technologie zarzadzania budową przyczynią się do efektywnego zapobiegania i rozwiązywania problemów w trakcie i po wykonaniu inwestycji	Ocena
Nieakceptowalne	Oferta nie pokazuje adekwatnego zrozumienia celów projektu lub jego specyfiki, nie spełnia wymagań SWZ	0-4
Akceptowalne	Oferta obejmuje jedynie rozwiązania wymagane w SWZ, oferowane narzędzia są standardowe, nieintuicyjne	5-6
Dobre	Oferowane narzędzia obejmują dodatkowe, wartościowe funkcjonalności, łatwość obsługi i współpracy z BIM	7-8
Doskonałe	Oferta obejmuje, poza elementami określonymi na poziomie „Dobre” dodatkowo wykonanie scanningu 3D całego obiektu	9-10

e) Organizacja pracy – 7%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Organizacja pracy”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Ostatnim subkryterium była organizacja pracy na budowie i poza nią. Początkowo wydawało się, że waga tego zagadnienia jest dużo większa, lecz ostatecznie przypisano temu subkryterium wagę 2%. Być może, przy tak niskiej wadze i tak obszernej dokumentacji do oceny, należałoby zrezygnować z tego kryterium. Niemniej, po prekwalifikowaniu czterech wykonawców, postanowiono wymagać od nich wcześniejszego przemyślenia organizacji budowy. Doświadczenie uczy, że znacznie skraca się w ten sposób okres mobilizacji wykonawcy i przyśpiesza proces inwestycyjny.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

Oferowane podejście	Jak dobrze oferta pokazuje zrozumienie problemu oddziaływania budowy na otoczenie i demonstruje zdolność Wykonawcy do minimalizacji tego oddziaływania?	Ocena
Nieakceptowalne	Oferta nie uwzględnia lub w pełni nie uwzględnia wymagań lub nie identyfikuje istotnych sposobów oddziaływania budowy na otoczenie lub zawiera istotne błędy w zakresie organizacji prac albo oferta nie odnosi się do wymagań przedstawionych przez zamawiającego w tym kryterium	0-4
Akceptowalne	Oferta identyfikuje sposoby odziaływania budowy na otoczenie oraz określa podstawowe rozwiązania w zakresie minimalizacji tego odziaływania	5
Dobre	Oferta opisuje wszystkie istotne sposoby odziaływania budowy na otoczenie oraz opisuje standardowe, często stosowane rozwiązania w zakresie ograniczenia tego oddziaływania	6-7
Bardzo dobre	Oferta opisuje wszystkie istotne sposoby odziaływania budowy na otoczenie oraz obejmuje specyficzne dla projektu rozwiązania, które minimalizują negatywne oddziaływanie budowy na otoczenie	8-9
Doskonałe	Oferta opisuje wszystkie sposoby odziaływania budowy na otoczenie oraz obejmuje innowacyjne i specyficzne dla projektu inicjatywy, które minimalizują negatywne oddziaływanie budowy na otoczenie	10

Jeśli oferta otrzyma w tym podkryterium średnio mniej niż 50% możliwych do uzyskania punktów, zostanie odrzucona (patrz podsumowanie pkt 4).

KRYTERIUM „DOŚWIADCZENIE OSÓB WYZNACZONYCH DO REALIZACJI ZAMÓWIENIA” – 15%

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące podkryteria, których udział w kryterium „Doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia” wynosi odpowiednio (przyjmując łączną wagę podkryteriów 100%):

a) Potencjał kadrowy – 40%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Potencjał kadrowy”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Nie ma chyba przesady w stwierdzeniu, że największym skarbem firmy jest personel. Wykonawca-teczka skrzykujący ekipę pod zamówienie nie może być uznany za wiarygodnego. Utrzymanie stałego personelu wymaga troski i pieniędzy, jednak buduje potencjał firmy. Zadaniem zamawiającego jest nie tylko wybrać wiarygodną firmę, ale i promować cywilizowane relacje pracownicze.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

im większe i bardziej podobne do przedmiotu zamówienia doświadczenie kierownika BIM zatrudnionego na umowę o pracę – tym więcej punktów,
im większą liczbą specjalistów wykonawca dysponuje na etapie składania ofert – tym więcej punktów,
im bardziej jest to stała współpraca, szczególnie na podstawie stosunku pracy – tym więcej punktów,
im większe doświadczenie specjalisty w jego branży – tym więcej punktów,
im lepsze zasady promujące rozwój personelu i podwykonawców Wykonawcy – tym więcej punktów.

KIO oddaliło żądanie usunięcia lub przeredagowania tego subkryterium i potwierdziło prawo zamawiającego do preferowania wiarygodnego wykonawcy w opisany sposób.

b) Kompetencje kierownictwa budowy – 30%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Kompetencje kierownictwa budowy”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Nie powinno ulegać wątpliwości, że kompetencje kierownictwa budowy mają istotny wpływ na powodzenie procesu inwestycyjnego. Ocena oparta na liczbie budów lub latach doświadczenia może mieć zastosowanie, gdy skala oceny wynosi co najmniej 10 punktów. Zważywszy skalę 0-1-2, nie ma sensu ocena przy zastosowaniu wzoru. Dlatego przyjęto zasady jak niżej.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

im bardziej współpraca z kierownictwem jest stała, szczególnie na podstawie stosunku pracy – tym więcej punktów,
im większe doświadczenie w zarządzaniu dużymi budowami (pow. 100 mln zł brutto) – tym więcej punktów,
im większe doświadczenie we współpracy z architektem klasy światowej (realizującym projekty na różnych kontynentach) – tym więcej punktów,
im większe doświadczenie w realizacji inwestycji budowlanych na jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w prowadzeniu budowy na terenie m. st. Warszawy – tym więcej punktów,
im wyższe kompetencje formalne w zakresie zarządzania oraz znajomości języka angielskiego – tym więcej punktów,

W ramach każdego z punktów dla każdego z kandydatów oferta może otrzymać od 0 do 2 punktów, przy czym: 0 – nieadekwatne lub brak informacji; 1 – słabe, przeciętne, standardowe; 2 – bardzo dobre, wyjątkowe, dostosowane do specyfiki zamówienia. Z uwagi na fakt, że ocenie podlegają dwie osoby, suma punktów zostanie przemnożona przez 0,5.

KIO uznała, że sformułowano kryteria oceny oraz zasady przyznawanej punktacji bez uwzględnienia obiektywnych reguł przyznawania punktów umożliwiających wykonawcom ustalenie preferencji Zamawiającego, za które przyznawać będzie konkretne punkty. Konia z rzędem temu, kto wskaże różnice między subkryteriami a) i b) powodującymi, że a) jest legalne, natomiast b) nie.

c) Wywiad z kierownictwem budowy – 30%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o wywiad z kandydatami do pełnienia funkcji kierownika/dyrektora kontraktu oraz kierownika budowy.

Formalne kompetencje to jedno, a rzeczywiste umiejętności to drugie. Wszyscy znamy ludzi mających wspaniałe cv, z którymi nie daje się współpracować. Dlatego zamawiający przewidział ustrukturyzowane wywiady z kierownictwem budowy. Pozyskano do współpracy profesjonalnego rekrutera z firmy head-hunterskiej, który miał te wywiady prowadzić i dokonać oceny kandydatów w subkryterium kompetencji zarządczych. Skoro zamawiający ma na stałe przez kilka lat współpracować z tymi osobami, może, a nawet powinien mieć możliwość przeprowadzenia takiej rozmowy. Nikt nie zatrudnia pracowników bez rozmowy kwalifikacyjnej.

Opis sposobu przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej.

Wykonawca zostanie zaproszony z co najmniej tygodniowym wyprzedzeniem do przybycia do siedziby Zamawiającego osób zaproponowanych do objęcia funkcji kierownika/dyrektora projektu oraz kierownika budowy celem przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej. Zamawiający przeprowadzi z personelem Wykonawcy wywiad ustrukturalizowany oraz udostępni kandydatom opisy trzech sytuacji problemowych, wymagających reakcji kierownictwa budowy w trakcie realizacji robót.

Zadaniem kandydatów będzie dokonanie analizy przypadków i zaproponowanie odpowiedniego działania wraz z uzasadnieniem. Czas na przygotowanie odpowiedzi będzie wynosił 20 minut. Wyniki pracy przedstawiciel Wykonawcy przedstawi w formie zwartej wypowiedzi, która będzie nagrywana. Zamawiający będzie miał prawo zadawania pytań uszczegóławiających. Zamawiający będzie miał również prawo zadawania pytań dotyczących merytorycznej strony Oferty Wykonawcy, w tym pytań uszczegóławiających oraz sprawdzających znajomość praw i obowiązków stron procesu inwestycyjnego wynikających z przepisów prawa oraz SWZ.

W ramach kryterium „Rozmowa kwalifikacyjna” ocena ofert będzie dokonana w oparciu o odpowiedzi udzielone przez kandydatów w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej.
Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

a) W zakresie rozwiązania sytuacji problemowych Zamawiający oceni odrębnie rozwiązanie każdego z problemów w oparciu o następujące zasady:

Proponowane rozwiązanie	Jak dobrze zaproponowane rozwiązanie wychodzi naprzeciw wymaganiom należytej realizacji zamówienia	Ocena
Nieakceptowalne	Rozwiązanie jest sprzeczne z warunkami Kontraktu lub przepisami, argumentacja jest błędna	0
Akceptowalne	Rozwiązanie jest poprawne, lecz uzasadnienie jest błędne albo rozwiązanie jest niepoprawne, lecz argumentacja pokazuje właściwe rozumienie zasad i przepisów	1
Dobre	Rozwiązanie jest właściwe, argumentacja jest poprawna i pogłębiona, z wykorzystaniem doświadczenia Wykonawcy	2

b) W zakresie kompetencji zarządczych (współpraca, koncentracja na zadowoleniu klienta, elastyczność, dostosowanie, ugodowość, kreatywność, motywacja, odporność na stres) Zamawiający oceni odrębnie każdego z kandydatów w oparciu o następujące zasady:

Udzielane odpowiedzi	W jakim stopniu cechy i zdolności kandydata sprzyjają należytej realizacji zamówienia i efektywnej współpracy z zamawiającym i Inżynierem	Ocena
Nieakceptowalne	Kandydat reaguje niewłaściwie, nerwowo, jest nastawiony na konflikt lub nie rozumie swojej roli w realizacji inwestycji	0
Akceptowalne	Kandydat schematyczny, usztywniony, nie komunikatywny, zamknięty lub niejasno komunikujący swoje stanowisko	1
Dobre	Kandydat nastawiony pozytywnie, współpracujący, spokojny, otwarty	2-3
Bardzo dobre	Kandydat wykazuje wyjątkową gotowość współpracy, kreatywność w poszukiwaniu rozwiązań i zrozumienie interlokutora	4

KIO uznało, że wywiad z kierownictwem budowy nie ma związku z realizacją robót budowlanych (sic!) i nakazało usunięcie tego subkryterium.

PODSUMOWANIE

Pomijając absurdalne stwierdzenia o braku związku analizy ryzyka czy wywiadu z kierownictwem z przedmiotem zamówienia, najgorszym elementem rozstrzygnięcia jest kwestia swobody zamawiającego przy ocenie ofert. KIO zakwestionowała sformułowania używane przy ocenie ofert w oparciu o poziomy jakości opisywane w wyżej przytoczonych tabelach. Tymczasem, wynikają one z najlepszej praktyki międzynarodowej, zostały opisane w poradniku wydanym przez UZP i są zalecane przez Urząd, a także zostały potwierdzone przez KIO co najmniej w wyroku KIO 2619/18, w którym znajduje się m. in. oczywiste stwierdzenie „W przedstawiony przez Zamawiającego sposób dokonania oceny, wpisany jest pewien margines swobody, w ramach którego dokonywali oceny członkowie komisji. Jednakże jest to jedynie margines, a sposób sformułowania zasad dokonywania oceny nie oznacza, że jest to ocena całkowicie dowolna.” Już myślałem, że mamy to ustalone.

Tymczasem pojawia się wyrok stwierdzający oczywistą nieprawdę, że taka ocena „oparta jest na dowolności i umożliwia całkowicie arbitralną ocenę przez poszczególnych członków komisji”. Dalej KIO zarzuca „Powyższe sformułowania w istocie nie pozwalają wykonawcy obiektywnie ustalić warunków uzyskania zarówno minimalnej jak i maksymalnej liczby punktów w danym kryterium, co powoduje, że tak określone kryterium nie jest efektywne i może być odczytane jako pozornie pozwalające na weryfikację doświadczenia wykonawcy. Takie określenia powinny tym samym zostać usunięte i zastąpione określeniami jasnymi i zrozumiałymi.” Tego postulatu nie spełnia nawet powszechnie stosowany wzór na cenę – wykonawcy na jego podstawie nie są w stanie przed otwarciem ofert ustalić liczby punktów, którą otrzymają. Rozumiem, że te członkinie KIO tego dnia stwierdziły, że legalne są jedynie kryteria zalogorytmizowane, co jest przecież oczywistą nieprawdą. Przecież art. 240 ust. 2 Pzp, w ślad za dyrektywami, stwierdza: Kryteria oceny ofert i ich opis nie mogą pozostawiać zamawiającemu nieograniczonej swobody wyboru najkorzystniejszej oferty oraz umożliwiają weryfikację i porównanie poziomu oferowanego wykonania przedmiotu zamówienia na podstawie informacji przedstawianych w ofertach. To samo można również sformułować pomijając podwójne przeczenie: Kryteria oceny ofert i ich opis mogą pozostawiać zamawiającemu ograniczoną swobodę wyboru. Nie trzeba używać do tego żadnych zasad interpretacji. Absurdalnym jest również stwierdzenie, że „kryterium nie jest efektywne, lecz pozorne”. Pozorne są te wszystkie powszechnie stosowane wymierne kryteria, w których wszyscy wykonawcy otrzymują tyle samo punktów.

Ponadto KIO znów orzekło, że nie można odrzucić oferty za nie osiągnięcie minimalnego poziomu jakości (50% punktów) w ramach kryteriów oceny ofert. Jest to praktyka zalecana przez Komisję Europejską w PRAG, zalecana przez UZP w poradniku „Pozacenowe kryteria oceny ofert”, stosowana w krajach UE, ale polskie KIO ma swoje zdanie na ten temat. Marzy mi się pójść z tym wszystkim do TSUE. Jestem całkowicie pewny, że – jak to miało miejsce we wszystkich wcześniejszych polskich orzeczeniach Trybunału – TSUE nie zostawiłoby suchej nitki na „stabilnej linii orzeczniczej” KIO.

W moim prywatnym rankingu najgorszych wyroków Krajowej Izby wyrok ten (KIO 540/23 i KIO 561/23) wskoczył od razu na podium.

Jeśli ktoś jeszcze w Polsce odważy się stosować jakieś sensowne, acz niewymierne kryteria (w co wątpię), proszę o kontakt, stoczę kolejną bitwę przed KIO (gratis). Bez gwarancji sukcesu, oczywiście. W najważniejszej kwestii - stopnia swobody zamawiającego przy ocenie ofert mamy rezultat 1:1 (sygnatury jak wyżej). Przydałby się wyrok przechylający szalę we właściwym kierunku.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Wt Cze 18

Czytany: 639 razy

Planujemy w Polsce system certyfikacji. Dobrze. Tylko czego ma dotyczyć? Jeśli podstaw wykluczenia, to bez sensu i bez wartości. Jeśli kwalifikacji wykonawców, to piękne. Czy jednak wiemy co to oznacza.

Poniżej zamieszczam fragment opisu włoskiego systemu, który badaliśmy 10 lat temu na zlecenie ówczesnego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Raport „Ewaluacja rozwiązań stosowanych w celu oceny i wyboru ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w projektach drogowych i kolejowych realizowanych w ramach POIiŚ wobec rozwiązań stosowanych w innych krajach członkowskich UE” dostępny jest na mojej stronie internetowej (pewnie również na stronach funduszowych). Już wtedy napisaliśmy w rekomendacjach: „Należy wprowadzić w Polsce system certyfikacji wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie projektowania, budowy i nadzoru nad realizacją robót”. Tyle lat nikt się tym nie interesował, podobnie, jak innymi rekomendacjami. Więcej nawet: część z nich KIO lub UZP uznali później za nielegalne (jakie szczęście, że zamawiający z Włoch i Wielkiej Brytanii nie wiedzą o tym). Może teraz się uda. Zainteresowanych zapraszam do lektury całości Raportu – mimo upływu 10 lat jest on, niestety, nadal aktualny.

We Włoszech obowiązuje system kwalifikacji wykonawców zamówień publicznych na roboty budowlane. Udział w systemie jest obowiązkowy dla firm włoskich, dla pozostałych jest dobrowolny: w sytuacji, gdy wykonawca nie posiada certyfikatu, musi udowodnić swoje kwalifikacje przy pomocy standardowych dokumentów.

Badaniem wiarygodności firm i wydawaniem certyfikatów zajmują się akredytowane jednostki certyfikujące (SOA: Societa Organismo di Attestazione), funkcjonujące w formie niezależnych spółek akcyjnych. Przepisy wymagają niezależności SOA od potencjalnych wykonawców i zawierają wiele norm tę niezależność gwarantujących.

Wykonawca może uzyskać akredytację w określonej kategorii prac dla określonego poziomu klasyfikacji. Wyróżnia się 13 kategorii prac ogólnych, w tym np. OG 3: Drogi, autostrady, mosty, wiadukty, koleje, tramwaje, metro, kolejki linowe, lotniska i pasy, i związane z nimi prace uzupełniające oraz 34 kategorie wyspecjalizowane (oznaczone akronimem „OS”). Każda z kategorii jest opisana co do rodzaju prac, jakie są w jej ramach uwzględniane. Określa się również poziom klasyfikacji, czyli maksymalne wartości zamówień lub robót, o jakie wykonawca może się ubiegać: od I (do ok. 250 tys. euro) do VIII (powyżej ok. 15 mln euro).
Certyfikaty wydawane są w terminie do 90 dni od podpisania umowy z SOA i są ważne trzy lata. Ich wydawanie jest odpłatne.

Wykonawca występując z wnioskiem o kwalifikację określa zakres merytoryczny (kategorie) oraz wartość prac, o jakich certyfikację się ubiega. Warunkiem uzyskania certyfikatu jest spełnienie szeregu wymagań.
Standardowo, niezależnie od zakresu certyfikacji, wymagane jest posiadanie przez wykonawcę systemu zapewnienia jakości. Wykonawca może powołać się na posiadany certyfikat ISO 9000 lub równoważny, albo przedstawić szczegółowo określone informacje w zakresie stosowanych procedur zapewnienia jakości związanych z tymi aspektami zarządzania firmą, które będą stosowane do pracy w różnych kategoriach, dla których spółka zamierza się zakwalifikować. Wymagane jest zdefiniowanie polityki jakości, posiadanie księgi jakości, zatrudnianie odpowiednio wykwalifikowanego dyrektora ds. jakości, zapewnienie szkoleń personelu z tego zakresu itp. Analizie podlegają w szczególności procedury z zakresu składania ofert, zakupu materiałów, zatrudniania podwykonawców, realizacji robót i kontroli ich jakości.

Dalsze wymagania, jakie należy spełnić dzielą się na ogólne i specjalne.

A. Wymagania o charakterze ogólnym badają istnienie ewentualnych przesłanek wykluczenia z ubiegania się o zamówienia. Przesłanki te są zgodne z określonymi w dyrektywie 2004/18/WE :

1) brak poważnych naruszeń, ostatecznie ustalonych, dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne, zgodnie z włoskim ustawodawstwem lub kraju zamieszkania;

2) nie ma żadnych nieprawidłowości, ostatecznie ustalonych, w odniesieniu do zobowiązań dotyczących płatności podatków, zgodnie z włoskim ustawodawstwem lub kraju pochodzenia;

3) wpis do Rejestru Spółek w odpowiednich izb handlu, przemysłu, rolnictwa i rzemiosła, lub co do rejestru zawodowego państwa pochodzenia, z podaniem konkretnych obszarów działalności gospodarczej;

4) nieistnienie stanu upadłości, likwidacji lub zaprzestania działalności;

5) nieistnienie postępowania upadłościowego, układowego z wierzycielami, przymusowym zarządem;

6) nie wystąpił poważny błąd w realizacji robót publicznych;

7) brak poważnych naruszeń, stwierdzonych ostatecznie, dotyczących przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w miejscu pracy;

8) brak fałszywych oświadczeń w celu uzyskania zamówienia;

9) brak prawomocnego wyroku lub orzeczenia w zakresie określonym jako przesłanka wykluczenia.

Dodatkowo wymagane jest obywatelstwo włoskie lub innego państwa członkowskiego UE lub miejsce zamieszkania we Włoszech dla przedsiębiorców zagranicznych i menedżerów/administratorów spółek handlowych utworzonych zgodnie z prawem, jeżeli należą do państw, które przyznają wzajemne traktowanie w odniesieniu do obywateli włoskich.

B. Wymogi specjalne potrzebne do kwalifikacji odnoszą się do potencjału wykonawców:

1. wystarczająca zdolność ekonomiczna i finansowa,

2. odpowiednie środki techniczne i organizacyjne, w tym kwalifikacje personelu oraz doświadczenie wykonawcy,

3. odpowiednie wyposażenie techniczne,

4. odpowiednie przeciętne roczne zatrudnienie.

Ad 1. Właściwa zdolność ekonomiczna i finansowa:

1) Wykonawca musi wykazać obrót z tytułu bezpośredniego i pośredniego wykonywania prac w wysokości nie mniejszej, niż 100% kwot wymaganych kwalifikacji w każdej z kategorii. Jeśli wykonawca ubiega się o certyfikat w zakresie robót określonej kategorii o wartości x, musi wykazać, że osiągnął obrót x z tytułu realizacji tej kategorii robót.

2) Wykonawcy powinien spełniać również następujące wymagania w zakresie wskaźników finansowych:

a. kapitał własny równy lub większy niż 5% średniego rocznego obrotu;

b. wskaźnik płynności bieżącej równy lub większy niż 0,5 (płynność obejmuje zapasy/pozostałości produkcji w toku na koniec roku);

c. zysk netto za rok o wartości dodatniej w co najmniej dwóch z trzech ostatnich lat obrotowych (Uwaga! W Polsce uznano to za nielegalne :( ).

Ad 2. Właściwa zdolność techniczna:

1) Wykonawca musi wykazać, że kierowaniem pracami zajmuje się dyrektor techniczny posiadający odpowiednie wyższe wykształcenie z zakresu inżynierii lub architektury, ewentualnie geodezji lub posiadający doświadczenie zawodowe zdobyte w branży budowlanej prze okres nie krótszy niż pięć lat.

2) Wykonawca musi wykazać się doświadczeniem polegającym na:

a. wykonaniu łącznie prac, przeprowadzonych w każdej z kategorii, których dotyczy wniosek, w wysokości nie mniejszej niż 90% tego wniosku klasyfikacji,

b. wykonaniu jednej pracy w każdej kategorii przedmiotu zamówienia, na kwotę nie mniejszą niż 40% wymaganej kwalifikacji, albo, alternatywnie, dwóch prac w tej samej jednej kategorii, za łączną kwotę nie mniej niż 55% wymaganej kwalifikacji, albo, alternatywnie, trzech prac w tej samej jednej kategorii, w łącznej kwocie nie mniejszej niż 65% wymaganej kwalifikacji.

Uwzględnia się prace, które były wykonywane regularnie i prawidłowo ukończone oraz zostały wszczęte i zakończone w okresie poprzednich pięciu lat (w przypadku pracy rozpoczętej we wcześniejszym terminie lub nie zakończonej uwzględnia się wartość rzeczywiście wykonaną w tym okresie obliczoną przy założeniu liniowego postępu prac).

Wykonawca może powołać się na realizację zamówienia w pełnej wysokości, jeśli zakres prac powierzonych podwykonawcom nie przekraczał 30% wartości całkowitej (w niektórych rodzajach robót 40%), w przeciwnym razie wartość i zakres wykonanego zamówienia zmniejsza się o zakres prac wykonanych przez podwykonawców w zakresie przewyższającym te wielkości.

Określenie wartości wykonanych zamówień następuje na podstawie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia (w przypadku zamówień publicznych), postanowień wykonanej umowy (w przypadku zamówień prywatnych) lub metrażu wykonanych robót (w przypadku prac prowadzonych na własną rękę). W przypadku remontu wartość robót powiększa się o 25%.

Świadectwa ukończenia prac powinny być sporządzane zgodnie z wzorem określonym w dekrecie zawierającym wyraźne oświadczenia nabywców, że prace wykonywane są regularnie wykonane i prawidłowo ukończone. Świadectwa są przesyłane przez zamawiających również do Obserwatorium zamówień publicznych, które prowadzi skomputeryzowany rejestr certyfikowanych wykonawców i aktualizuje dane. Zbiera on również np. informacje o przypadkach rażącego niedbalstwa w wykonywaniu pracy lub poważnego naruszenia umowy w odniesieniu do zgodności z zasadami bezpieczeństwa i obowiązków wynikających ze stosunku pracy, dostarczane przez instytucje zamawiające.

Ad 3. Odpowiednie wyposażenie techniczne

Z natury rzeczy przepisy nie określają szczegółowych wymagań co do potencjału technicznego wymagając jedynie przedstawienia listy urządzeń, pojazdów i wyposażenia technicznego własnego lub dzierżawionego lub leasingowanego wraz z podstawowymi informacjami identyfikacyjnymi. Ocena jest dokonywana każdorazowo w zależności od kategorii i kwalifikacji oczekiwanej certyfikacji.

Ad. 4. Odpowiednie przeciętne roczne zatrudnienie

Nie określa się z góry wymaganej liczby zatrudnionych pracowników, ani ich kwalifikacji (jest to badane w zależności od oczekiwanego zakresu certyfikacji). Wymaga się natomiast zatrudniania pracowników na podstawie umów o pracę na czas nieokreślony. Określona jest również całkowita wartość funduszu płac obejmującego wynagrodzenia pracowników, składki na ubezpieczenie społeczne i emerytalne: nie może być niższy, niż 15% obrotu z tytułu wykonywania prac podlegających certyfikacji (por. Ad. 1. pkt 1). Dodatkowo wymagane jest, aby min. 40% funduszu płac przypadało na robotników.

Warunki udziału na przykładzie zamówienia „zaprojektuj i zbuduj” Italferr SpA

Zamawiający podaje w treści ogłoszenia o zamówieniu nie tylko szacowaną wartość całości zamówienia, ale i wartości poszczególnych rodzajów robót, zgodnie z klasyfikacją (kategorie prac ogólnych i kategorie prac wyspecjalizowanych).

Projekt i wykonanie robót budowlanych na budowę nowego dworca, przetarg nieograniczony opublikowany w TED pod nr 163/2006.

Czas wykonania (kolejnych dni kalendarzowych):

• 180 do wytwarzania końcowego projektu,

• 2180 od dostarczenia utworu, do zakończenia robót.

Łączna kwota zamówienia 422,061,831.74 euro, z czego:

• ryczałt - Euro 319,467,477.46;

• zgodnie z poniesionymi kosztami - Euro 85,218,384.85;

• plany wykonawcze - Euro 2,400,350.00;

• Opłaty za wdrożenie planów bezpieczeństwa, nie podlegające zniżkom - Euro 14,975,619.43;

Działania, składające się na realizację, odpowiednie do kwalifikacji (lista kategorii zgodnie z dekretem prezydenckim 34/2000 w kwocie ponad 150.000,00 euro):

OG4 Euro 299,989,056.53 Kat. dominująca;

OS21 Euro 39,063,537.79 Kat. rozłączna; do zlecenia podwykonawcom;

OG3 Euro 31,828,716.79 Kat. rozłączna; do zlecenia podwykonawcom;

OG11 Euro 11,533,084.70 Kat. rozłączna; do zlecenia podwykonawcom;

OS34 Euro 85,696.24 Kat. rozłączna; do zlecenia podwykonawcom; bezpośrednio do zrealizowania przez wykonawcę, nawet nieposiadającego kwalifikacji;

OS23 Euro 292,694.01 Kat. rozłączna; do zlecenia podwykonawcom; bezpośrednio do zrealizowania przez wykonawcę, nawet nieposiadającego kwalifikacji;

O S24 Euro 177,252.58 Kat. rozłączna; do zlecenia podwykonawcom; bezpośrednio do zrealizowania przez wykonawcę, nawet nieposiadającego kwalifikacji.

Powyższa informacja precyzyjnie wskazuje, iż głównym przedmiotem zamówienia jest tunel kolejowy (kategoria OG4), w ramach którego należy wykonać konstrukcje specjalne (kategoria OS21), w dalszej kolejności roboty torowe/drogowe (kategoria OG3) i prace technologiczne (kategoria OG11). Łącznie wskazano 14 kategorii robót.

Warunki udziału w zakresie realizacji robót

Zważywszy, że przedmiotem analizowanego zamówienia było zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych, warunki udziału zostały postawione odrębnie dla wykonawcy robót („konstruktora”), odrębnie dla projektanta, o czym w dalszej części analizy.

A. Świadectwa kwalifikacji (certyfikaty SOA)

Wymagane są świadectwa kwalifikacji w zakresie wszystkich w/w kategorii robót i w wysokości nie niższej od szacowanej wartości każdego z rodzaju prac – za wyjątkiem kategorii OS34, OS23 i OS24, co do których wyraźnie zaznaczono, że świadectwa kwalifikacji nie są wymagane:

Niezbędnym jest posiadanie Świadectwa Kwalifikacji do poniższych kategorii i klasyfikacji:

- kategoria dominująca OG4: do poziomu równego wartości prac wchodzących do tej kategorii, powiększonego o wartość prac, wchodzących do kategorii rozłącznych, dla których przedsiębiorstwo nie zadeklaruje chęci kwalifikowania się.

- kategorie rozłączne, dla których przedsiębiorstwo zamierza ostatecznie kwalifikować się, do klasyfikacji odpowiadającej odpowiedniej kwocie.

Jeżeli wykonawca („konstruktor”) ubiega się o wykonanie całości prac, musi posiadać certyfikat w zakresie kategorii dominującej oraz wszystkich kategorii rozłącznych. Wysokość klasyfikacji dla każdego z certyfikatów nie może być niższa od wartości robót danej kategorii. Jeśli wykonawca nie dysponuje kwalifikacjami w całym spektrum robót – musi posiadać certyfikat w zakresie kategorii dominującej na wyższą kwotę: do wartości prac w kategorii OG4 należy dodać kwoty przypisane kategoriom „rozłącznym, dla których przedsiębiorstwo nie zadeklaruje chęci kwalifikowania się”.

W przypadku wykonawców robót z siedzibą w innym państwie członkowskim UE lub w innym kraju sygnatariuszu Porozumienia w sprawie zamówień rządowych zawartego w ramach Światowej Organizacji Handlu, nieposiadające certyfikatu SOA, koniecznym jest spełnienie wymogów określonych w art.18 dekretu prezydenckiego 34/2000 w celu uzyskania certyfikatu SOA dla kategorii i klasyfikacji wymienionych wyżej (art. 3 c.7 dekretu prezydenckiego 34 /2000).

Wykonawcy nieposiadający certyfikatu muszą przedstawić zamawiającemu takie dokumenty, jakie uprawniałyby wykonawcę do uzyskania certyfikatu (zgodnie z wymaganiami określonymi powyżej). Należy zwrócić uwagę, że nie przewiduje się udziału w postępowaniu podmiotów z siedzibą w państwie niebędącym sygnatariuszem GPA (Government Procurement Agrement), na zasadzie wzajemności.

W przypadku ubiegania się o zamówienie kilku wykonawców wymagania zależą od typu konsorcjum, których notabene prawo włoskie rozróżnia kilka typów (w niniejszej analizie wskazuje się jedynie dwa). W przypadku tzw. konsorcjum horyzontalnego (poziomego), w ramach którego wykonawcy są solidarnie odpowiedzialni wobec zamawiającego a realizację całości zamówienia (jak w Polsce), wymaga się zarówno w zakresie kategorii dominującej, jak i kategorii pozostałych:

Konstruktor-Lider musi posiadać certyfikat SOA w klasyfikacji przynajmniej 40% wymaganej od indywidualnego konstruktora; inni konstruktorzy-konsorcjanci muszą posiadać zaświadczenia łącznie na pozostały procent, każdy w minimalnym zakresie 10% wartości postulowanej od indywidualnego konstruktora. Konstruktor-lider musi w każdym wypadku spełniać wymogi w sposób większościowy, w każdej kategorii, w której konsorcjum się kwalifikuje.

Jeśli chodzi o zakres przedmiotowy (kategorie prac) certyfikatów, wymagania są identyczne jak dla pojedynczego wykonawcy. Natomiast w zakresie wartości robót, o jakie może się ubiegać wykonawca, konsorcjum musi spełnić łącznie warunek w wysokości wymaganej od pojedynczego wykonawcy, przy czym lider musi spełnić ten warunek co najmniej w 40%, a każdy z członków konsorcjum co najmniej w 10%.
W przypadku tzw. konsorcjum wertykalnego (pionowego), nieznanego w prawie polskim, gdy każdy z konsorcjantów odpowiada za realizację swojego zakresu prac wymagania są sformułowane inaczej:

Niezbędnym jest posiadanie Świadectwa Kwalifikacji do poniższych kategorii i klasyfikacji

- kategoria dominująca OG4: Konstruktor-Lider musi posiadać certyfikat SOA w kategorii OG4 w klasyfikacji równiej wartości tej samej kategorii powiększonej o kategorie rozłączne ale konkretnie nie rozłączone na rzecz innych konstruktorów-konsorcjantów; inni konstruktorzy-konsorcjanci muszą posiadać zaświadczenia łącznie na pozostały procent, każdy w minimalnym zakresie 10% wartości postulowanej od indywidualnego konstruktora;

- rozłączne kategorie, na które konsorcjum zamierza ewentualnie zakwalifikować się: Konstruktor, który przyjmuje ich realizację wewnątrz grupy musi posiadać SOA w kategorii, w której przyjmuje na siebie odpowiedzialność za realizację do klasyfikacji odpowiadającej tej kwocie.

Wydaje się, że koncepcja konsorcjum pionowego pozwalającego z jednej strony na weryfikację kwalifikacji wykonawców w poszczególnych branżach, których realizacji się podejmują, a z drugiej, zwalniająca konsorcjantów z ryzykownej solidarnej odpowiedzialności jest warta rozważenia.

B. Obroty

Wymaganie co do wysokości obrotów nie odnosi się do obrotów ogółem, lecz do obrotów w zakresie zbliżonym do przedmiotu zamówienia:

Obroty w sektorze robót budowlanych, zrealizowanych za pomocą działań bezpośrednich i pośrednich, przeprowadzonych w okresie pięciu lat poprzedzających datę publikacji niniejszego ogłoszenia nie powinny być mniejsze, niż trzykrotna łączna wartość prac w ramach niniejszego przetargu.

Warunek dotyczący obrotów nie uwzględnia wprost czasu trwania zamówienia. Biorąc jednak pod uwagę zakładany okres realizacji analizowanego zamówienia w wymiarze 6,5 roku, należy przyjąć, że wymagany jest średnioroczny obrót w ciągu ostatnich pięciu lat w wysokości co najmniej 3,9-krotności rocznej wartości zamówienia (nie powinno ustalać się tego wskaźnika powyżej 3).

Wymagania wobec konsorcjów są określone różnie, lecz według tej samej filozofii, co w przypadku klasyfikacji certyfikatów:

W przypadku tzw. konsorcjum horyzontalnego (poziomego): Obroty w sektorze robót budowlanych lidera nie mogą być mniejsze niż 40% wymaganych od indywidualnego konstruktora, pozostały procent obrotów powinien być w łącznym posiadaniu konstruktorów-konsorcjantów, każdy w zakresie minimalnym 10% tego, co jest wymagane od całego konsorcjum. Konstruktor-lider, w każdym przypadku, musi spełniać wymóg w sposób większościowy.

W przypadku tzw. konsorcjum wertykalnego (pionowego): Obroty w sektorze robót budowlanych konstruktora-lidera nie powinny być mniejsze niż trzykrotna wartość dominującej/głównej kategorii, powiększonej o wartość kategorii rozłącznych, ale konkretnie nierozłączonych. Pozostali konstruktorzy muszą posiadać obroty w sektorze robót budowlanych co najmniej 3-krotności wartości jednej lub kilku kategorii rozłącznych, do których kwalifikują się.

Warunki udziału w zakresie projektowania

Wymagania w zakresie projektowania może spełniać wykonawca „konstruktor” samodzielnie, lub poprzez jednostki (firmy) projektowe. Jeśli chce powołać się na kwalifikacje firm projektowych, może je zatrudnić w charakterze podwykonawców (autor projektu „wskazany”) lub zaprosić do konsorcjum pionowego, w ramach którego projektant będzie odpowiedzialny jedynie za projektowanie (autor projektu „stowarzyszony”).
Ten sam autor projektu nie może być związany/stowarzyszony lub wskazany przez dwóch uczestników postępowania, pod karą wykluczenia obydwu.

Autorzy projektów "związani/stowarzyszeni" lub "wskazani" mogą z kolei składać się z wielu podmiotów (konsorcjum projektantów), które razem spełniają wymagania wskazane poniżej. W konsorcjum projektantów mogą ewentualnie uczestniczyć firmy budowlane („konstruktorzy), o ile posiadają świadectwo SOA dotyczące kontraktów „zaprojektuj i zbuduj”.

A. Obrót

Koniecznym jest zrealizowane w ciągu ostatnich pięciu lat (budżetowych) całościowego obrotu w usługach, o których w art. 50 DPR 554/99 w wysokości nie mniejszej niż 7,201,050.00 Euro.
Wielokrotnie w treści ogłoszenia o zamówieniu powoływane są różnorodne przepisy prawa włoskiego, których znajomość jest niezbędna do odczytania treści warunku. W tym przypadku przywołano jedno z rozporządzeń wykonawczych do ustawy o zamówieniach publicznych z dnia 11 lutego 1994 r. zawierające definicję „usług architektonicznych i inżynieryjnych oraz innych usług technicznych związanych z przygotowaniem projektu wstępnego, projektu końcowego i dokumentacji wykonawczej, jak również działań technicznych i administracyjnych związanych z projektem”.

Nie sposób jednoznacznie odnieść wysokości wymaganego obrotu do wartości przewidywanych w ramach zamówienia prac projektowych. Wartość projektu wykonawczego, jaki ma zostać wykonany w ramach zamówienia określono w treści ogłoszenia na ok. 2,4 miliona Euro, a czas jego wykonania na pół roku (180 dni). Na podstawie tych danych można wyliczyć, że wymaga się średniego rocznego obrotu w ciągu ostatnich 5 lat w wysokości 1/3 rocznej wartości prac projektowych przewidzianych do wykonania (co nie wydaje się kwotą wysoką). Z drugiej strony, nie wydaje się możliwe, aby całości prac projektowych dla inwestycji o wartości 422 mln kosztowała 7,2 mln, czyli 1,7%.

W przypadku konsorcjum (niezależnie od typu konsorcjum) warunek dotyczący przychodu został sprecyzowany w następujący sposób:

Autor projektu-lider powinien zrealizować, w ciągu ostatnich pięciu lat, łączny obrót w sektorze usług zgodnie z art. 50 dekretu prezydenckiego nr 554/99, nie mniejszy niż €. 2.880,420.00. Autorzy projektu-zleceniodawcy powinni zrealizować, łącznie, w ciągu ostatnich pięciu lat, całkowity obrót w usługach, o których w art. 50 dekretu prezydenckiego nr 554/99 równy różnicy pomiędzy całkowitą wartością dochodu wymaganego od konsorcjum i obrotów lidera.

Podobnie, jak w przypadku warunków w zakresie robót budowlanych wymaga się spełnienia warunku łącznie przez członków konsorcjum, przy czym lider winien spełniać warunek w 40%.

B. Usługi

Wymagana jest realizacja, w ostatnich 120 miesiącach, usług z zakresu projektowania obejmującego różne kategorie projektów, np.: Prac należących do kategorii / klasy (ex L.143/49 późn. zm.) IX-c w łącznej wysokości nie mniejszej niż € 683,737,650.30.

Rodzaje prac projektowych są definiowane według klasyfikacji zawartej w w/w rozporządzeniu, służącej m. in. do wyceny prac projektowych w zależności od specyfiki i stopnia złożoności projektu. Wyróżnia się dziewięć klas projektów (od I do IX), z których większość dzieli się na 2-3 kategorie (a, b, c). Rodzaje prac w ramach każdej klasy i kategorii są dobrze zdefiniowane, np. przywołana powyżej klasa IX-c obejmuje tunele, prace podziemne i podwodne, fundamenty specjalne.

W analizowanym ogłoszeniu wskazano łącznie siedem klas projektów i dla każdej z nich określono łączną wartość usług, jakie wykonawca musi wykazać w ciągu ostatnich 10 lat. Wartości te są wielokrotnie wyższe od wskazanej w ogłoszeniu wartości projektu wykonawczego.

Dodatkowe wymagania postawiono w zakresie wykonania tzw. „usług wiodących na rynkach” wymagając wykonania w ciągu ostatnich 10 lat usług projektowych w określonych kategoriach i określonej wartości.

W przypadku konsorcjum (niezależnie od typu konsorcjum) warunek dotyczący usług został sprecyzowany w ten sposób, że wiodące usługi o określonej wartości musi wykonać lider: Autor projektu-lider musi ukończyć, w ciągu ostatnich 120 miesięcy, usługi, o których w art. 50 dekretu prezydenckiego nr 554/99 w odniesieniu do Prac należących do kategorii / klasy (ex L.143/49 z późn. zm.) IX-c w łącznej wysokości nie mniejszej niż euro 273,495,060.12.

Oznacza to, że lider konsorcjum projektowego musi wykazać spełnienie warunku w 40%, a pozostali członkowie „dopełnić” swoimi usługami do wysokości warunku. W ten sposób określono wymagania w zakresie dwóch kategorii projektowych. W pozostałym zakresie dopuszczalne jest łączne wykazanie spełnienia warunku, tj. proste sumowanie wartości usług wykonanych przez wszystkich członków konsorcjum.

C. Personel

Kolejny warunek dotyczy personelu:

Koniecznym jest użycie w ciągu ostatnich trzech lat (w ciągu ostatnich 36 miesięcy poprzedzających datę publikacji ogłoszenia), średniej liczby personelu technicznego - w tym aktywnych użytkowników, pracowników i konsultantów w ramach umowy o stałej i skoordynowanej współpracy w skali rocznej - równej 80 jednostkom.

Jako, że warunek odnosi się do wielkości zatrudnienia, nie do kwalifikacji kluczowego personelu – żadne wymagania co do kwalifikacji personelu technicznego nie zostały postawione.

Warunek nie odnosi się tylko do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, wymagana jest natomiast umowa o stałej i skoordynowanej współpracy. Choć pojęcia te nie wydają się precyzyjne, w praktyce warunek bada, czy wykonawca dysponował 80 osobami personelu technicznego w ciągu ostatnich trzech lat.

W przypadku konsorcjum (niezależnie od typu konsorcjum) warunek – analogicznie do pozostałych – został określony w ten sposób, że konsorcjum musi wykazać 80 osób, z tego lider musi wykazać 32 osoby (40%).

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Wt Cze 18

Czytany: 535 razy

Nie jest grzechem kupować coś na czym się człowiek nie zna. Każdy z nabywców publicznych musi brać udział w postepowaniach dotyczących egzotycznych dla niego zakupów. Grzechem śmiertelnym jednak jest – nie znając się na przedmiocie zamówienia i rynku – zamknąć się w pokoju i tworzyć warunki zamówienia. Nic dobrego nie może z tego się urodzić.

W życiu prywatnym to wiemy. Jeśli mamy kupić coś bardziej wyrafinowanego, poszukujemy najpierw informacji: pytamy krewnych i znajomych, pytamy sprzedawców, poszukujemy opinii klientów, niezależnych rankingów itp. Niekiedy kupujemy branżowe wydawnictwa, odwiedzamy targi. Słowem: dużym nakładem sił i środków analizujemy rynek, poznajemy szczegółowo dostępne oferty, ich mocne i słabe strony. Poznając różnice, uświadamiamy sobie nasze wymagania, na czym nam zależy i jak bardzo. Im lepiej poznamy rynek, tym lepiej potrafimy definiować nasze wymagania, porównać oferty i wybrać najlepszą, najlepiej zaspokajająca nasze potrzeby.

Prawo zamówień publicznych przewiduje kilka możliwości pozyskania przez zamawiającego informacji niezbędnych do dokonania świadomego wyboru najkorzystniejszej oferty: może zatrudnić doradcę, przeprowadzić wstępne konsultacje rynkowe lub dokonać zamówienia w trybie umożliwiającym negocjacje z wykonawcami czyli w negocjacjach z ogłoszeniem (NzO) lub dialogu konkurencyjnym (DK). Brak jest danych statystycznych dotyczących zatrudniania doradców i biegłych z zakresu przedmiotu zamówienia lub zakupowego (nie mylić z prawnikami stojącymi na straży przestrzegania przepisów Pzp). Obawiam się, że wszystkie powyższe praktyki łącznie są stosowane rzadziej, niż w 1% postępowań.

Czemu zamawiający tak rzadko rozmawiają z wykonawcami, szczególnie w trakcie wstępnych konsultacji rynkowych?

Może, jako profesjonalni nabywcy, posiadamy niezbędną wiedzę. Może tak, a może nie. Nabywca publiczny z dużym doświadczeniem w zakresie określonej kategorii prawdopodobnie dobrze zna rynek, wie kto i co oferuje, czym się to różni i jest w stanie samodzielnie określić optymalne warunki zamówienia. Jednak…

Najlepszy kupiec wiodący danej kategorii stale optymalizuje zakupy we współpracy z rynkiem. Kilka lat temu występowała na POLZAKu Polka, która wysoko awansowała w strukturach zakupowych firmy Coca-Cola: odpowiadała za zakupy nakrętek na butelki w Europie Środkowej i Wschodniej. Z pasją opowiadała jak we współpracy z wytwórcami tych zakrętek udało się jej odchudzić zakrętkę bodajże o jakąś część grama. Część grama razy miliardy zakrętek daje zapewne miliony oszczędności. Ktoś ze słuchaczy wygłosił głośno komentarz, że coś niedobrego stało się z zakrętkami, gdyż jego dzieci przestały sobie radzić z odkręcaniem butelki i zaczęły zwracać się do dorosłych o pomoc. Pani bardzo poważnie odpowiedziała: wiemy i pracujemy nad rozwiązaniem tego problemu. Ciekaw jestem jak obecnie tego typu firmy zareagowałyby na moją (pewnie nie odosobnioną) opinię, że nakrętki, których nie można oderwać od butelki to koszmar i nonsens. W każdym razie: również człowiek mający duże doświadczenie w kupowaniu czegoś powinien współpracować z wykonawcami w celu optymalizacji zakupu (a nie jedynie pytać ich o cenę tego, co zawsze kupował).

Bardzo rzadko widuję w sektorze publicznym nabywców będących managerami kategorii zakupowych. Jednym z pierwszych naszych klientów był Ferpol, czyli centrala zaopatrzenia PKP (za czasów przedsiębiorstwa państwowego). Pracowali tam prawdziwi kierownicy kategorii. Nawet, jeśli nie prowokowali rozwijania nowych technologii, to doskonale znali istniejący rynek. Pani zajmująca się kupowaniem mundurów dla kolejarzy wszystko wiedziała o nitkach, splotach, szwach i całej technologii krawieckiej, a pan od kupowania wstawek hamulcowych był w każdej hucie i odlewni, gdzie te materiały powstawały i dobrze rozumiał proces ich produkcji. Potem organizację zlikwidowano, a cały personel rozpuszczono do domów. Obecnie dominuje model, w którym każdy ze specjalistów ds. zamówień publicznych (bo trudno ich nazywać nabywcami czy kupcami) uczestniczy równolegle w postępowaniach dotyczących bardzo różnorodnych zamówień, co – oczywiście – skutkuje brakiem znajomości rynku. Bez tej wiedzy nie są w stanie wnieść wartości dodanej do procesu zakupowego.

Rynek się zmienia. Nawet, jeśli ktoś ma ten komfort, że uczestniczy od lat w zamówieniach dotyczących określonej branży i zdążył poznać rynek – nie oznacza to, że może po prostu powielać rozwiązania stosowane w przeszłości. Nawet, jeśli były one optymalne (czy były? – mogły przestać takimi być. Sytuacja na tynku ciągle się zmienia, ostatnimi laty szybciej i bardziej, niż onegdaj. Jedne firmy znikają, inne się pojawiają, zmieniają się produkty, pojawiają się nowe technologie itp. Nawet w branżach pod tym kątem stabilnych (ci sami wykonawcy z tymi samymi ofertami) zmienia się otoczenie rynkowe, np. zmieniają się okoliczności, w których te same firmy budowlane budują podobne obiekty budowlane. To wymaga odzwierciedlenia np. w specyfikacjach technicznych czy projektowanych postanowieniach umowy. Najprostszy i najpowszechniejszy przykład: klauzula waloryzacyjna. Kto z zamawiających jest w stanie w zaciszu gabinetu napisać odpowiednią klauzulę waloryzacyjną? Ja nie. Stworzenie optymalnej klauzuli waloryzacyjnej wymaga znajomości struktury kosztów wykonania zamówienia. Czyli wymaga rozmów z wykonawcami.

Chodzi o innowacje. Nawet, jeśli powielanie dotychczasowych dokumentów zamówienia nie kończy się katastrofą (brak na rynku ofert spełniających wszystkie postawione wymagania) ani rażącą niegospodarnością (wymagania ewidentnie odbiegające od standardów rynkowych wymuszające rażąco niekorzystne dla zamawiającego oferty) – nie jest to implementacja zasady efektywności zamówień i hamuje ewentualne innowacje, których promocja jest jednym z celów polityki zakupowej państwa. Skąd zamawiający miałby się dowiedzieć o innowacjach? Powinien, oczywiście, samodzielnie poszukiwać informacji, jednak najprościej zapytać o to rynek. Należy wysłać do rynku informację, że poszukujemy informacji o istniejących i planowanych rozwiązaniach, o możliwych sposobach zaspokojenia potrzeb społecznych itp. Oby najbardziej zainteresowani zainteresowali się wezwaniem zamawiającego.

Skoro rozmowy z wykonawcami, a szczególnie wstępne konsultacje rynkowe mają tyle zalet, to czemu nie są stosowane?

Boimy się pytać. Konsultacje ujawniają nasz brak wiedzy, a tymczasem specjalista powinien wiedzieć. To, oczywiście, mega-nieporozumienie. Specjalista powinien wiedzieć w jaki sposób można się dowiedzieć tego, co konieczne, aby dokonać optymalnego zakupu. Jakiś czas temu jeden z klientów, zamawiających sektorowych, na naszą rekomendację zastosowania trybu umożliwiającego negocjacje z wykonawcami (NzO lub DK) zareagował w ten właśnie sposób: skoro wziąłem do pomocy doświadczonego doradcę, to niech doradca przyniesie gotowy SWZ. Nie było łatwo wytłumaczyć, że doświadczony doradca stara się wypracować rozwiązania optymalne dla konkretnego klienta, do czego potrzebne są negocjacje z wykonawcami. Nie ma czegoś takiego, jak optymalne warunki zamówienia „zawsze i dla wszystkich”. A jeśli jakiś zamawiający w to wierzy, to niech sobie skopiuje dokumenty dostępne w necie i nie zawraca głowy doradcom. Zadawanie właściwych pytań nie jest przejawem głupoty, lecz profesjonalizmu zarówno zamawiającego, jak i doradcy.

Boimy się odpowiedzi. Uczęszczanie utartymi ścieżkami jest nie tylko prostsze, ale i bezpieczniejsze. Co, jeśli okazałoby się, że nasze dotychczasowe praktyki były (delikatnie mówiąc) suboptymalne? Może ktoś chciałby wyciągać konsekwencje? (Czy aby nie jest to również powód tworzenia nieszczerych raportów z realizacji zamówienia?) Najprostszy problem: wykonawcy wykazaliby, że projektowane postanowienia umowy są niewłaściwe, a tymczasem jest to przyjęty w organizacji standard, od którego nie ma wyjątku, albo uzyskanie odstępstwa wymaga wielkiego nakładu pracy i czasu. Tak jakiś czas temu bronił się zamawiający, przyznając jednocześnie rację większości postulatom wykonawców. Po co burzyć spokój.

Nie umiemy pytać. Istnieje przekonanie, że prowadzenie negocjacji z wykonawcami wymaga szczególnych umiejętności negocjacyjnych. Owszem, zdolności komunikacyjne nie są bez znaczenia. Jednak w zamówieniach publicznych, poza zamówieniem z wolnej ręki, nie ma miejsca na negocjacje pozycyjne, strategie i tricki negocjacyjne. Zamawiający poszukuje z potencjalnymi wykonawcami optymalnego rozwiązania. Nie oznacza to, że nie należy się do negocjacji przygotować. Owszem, trzeba wiedzieć o co pytać i jakie informacje należy udostępnić wykonawcom, aby mogli realnie wnieść wartość dodaną do projektu.

Osobnym problemem jest formalizowanie wstępnych konsultacji rynkowych. Nie rozumiem jak można robić z nich mini-przetarg z warunkami udziału, podmiotowymi środkami dowodowymi, opracowaniami pisemnymi itp. Konkurs na to, kto będzie godzien podzielić się z zamawiającym swoją wiedzą. Dla mnie to obłęd. Jak skorzystać z pomysłów startup’ów? Jak dopuścić przedstawicieli nauki, instytutów badawczych itp.? Jaki pożytek z kręcenia się w tym samym towarzystwie? Dla mnie to najważniejsza różnica między NzO i DK a wkr. W trybach negocjacyjnych rozmawiamy jedynie z prekwalifikowanymi wykonawcami, a wkr pozwalają na pozyskanie informacji od znacznie szerszego grona osób, które mogą mieć dobre pomysły, mimo, że nie spełniają jakiś formalnych wymagań. Na ile te informacje są wiarygodne? A na ile obiektywne i bezstronne są informacje przekazywane zamawiającemu przez kwalifikowanych wykonawców? To chyba oczywiste, że wszystkie informacje pozyskiwane z rynku należy filtrować i sprawdzać w innych źródłach.

Jak można wykorzystać informacje przekazywane przez wykonawców? Niezależnie od tego, czy mówimy o wkr, czy o NzO lub DK warunki zamówienia, w szczególności OPZ, formułowane po tych rozmowach muszą spełniać wymagania ustawowe. Rozmowy prowadzone w ramach wkr, NzO czy DK nie służą wyborowi najlepszej oferty, lecz sformułowaniu warunków zamówienia, które z jednej strony pozwolą na wybór najkorzystniejszej oferty, z drugiej będą zgodne z zasadami zamówień publicznych. Nie jest to proste. Nie można wskazać jednej technologii właściwej dla jednego z wykonawców, nie można określić parametrów możliwych do spełnienia przez jednego – chyba, że zamawiający umie to uzasadnić obiektywnymi przyczynami. Do oceny specyfikacji stosuje się te same kryteria, co normalnie. Widziałam nawet specyficzne zarzuty: „zamawiający w wyniku rozmów poznał nasza ofertę i sformułował warunek celowo w taki sposób, aby nasze produkty go nie spełniały”. Tak, jakby zamawiający nie mógł samodzielnie poznać oferty rynkowej i sformułować wymagań w taki sposób, aby kupić najlepiej. Rozstrzygające zawsze jest to, czy zamawiający umie uzasadnić poszczególne wymagania. Rozmowy z wykonawcami mogą mu w tym pomóc.

Co z równym traktowaniem? To kolejny problem, zwłaszcza odnoszący się do wkr. Czy nie trzeba będzie wykluczyć z postępowania wykonawców, którzy uczestniczyli w konsultacjach? To byłaby katastrofa, to jasne. Nikt nigdy nie chciałby więcej rozmawiać z zamawiającym, który zrobił coś takiego. Ale jak się zabezpieczyć przed zarzutami konkurencji? Pisząc uczciwe warunki zamówienia i zapewniając wykonawcom odpowiedni czas na przygotowanie ofert. I broniąc „rękami i nogami” wszystkich, którzy poświęcili swój czas na udział w konsultacjach.

Nie ma czasu. Obawiam się, że najczęściej wskazywanym powodem braku rozmów z wykonawcami, czy to przed wszczęciem postępowania (wkr), czy w jego trakcie (NzO lub DK) byłby brak czasu. Rzeczywiście, po zatwierdzeniu wniosku o wszczęcie postępowania nie ma już czasu, wszystkim bardzo się spieszy. Jednak decyzja o wkr musi poprzedzać wszczęcie postępowania o wiele miesięcy, a decyzja o ogłoszeniu postępowania w trybie negocjacyjnym również powinna zapaść znacznie wcześniej, przed opracowaniem warunków zamówienia. Patrząc więc na cały proces z punktu widzenia krystalizacji potrzeby żadnego opóźnienia nie widać: albo zamawiający zajmie się samodzielnym określaniem warunków zamówienia, co będzie trwało i może przynieść rezultat daleki od pożądanego, albo ogłosi wkr, ewentualnie przygotuje opis potrzeb i wymagań niezbędny dla wszczęcia NzO lub DK. Nie wiadomo, która z tych ścieżek doprowadzi szybciej do wykonania zamówienia. A nawet, jeśli pierwsza, to szybkość nie może być podstawowym, najważniejszym celem zamówień publicznych. Pięknie przedstawia to paradygmat zakupowy (taki aksjomat, dogmat, z którym się nie dyskutuje, lecz przyjmuje):

trojkat

Paradygmat ten był zawarty w założeniach polityki zakupowej państwa (szkoda, że nie znalazł się w finalnym tekście). Trójkąt niemożliwości pokazuje, że możemy kupować szybko, tanio lub dobrze (osiągając wysoką jakość). Założenia polityki zakupowej państwa pięknie, krótko i jednoznacznie określały cel zamówień publicznych:

Celem zakupowym powinna być maksymalizacja wymogów funkcjonalnych przy minimalizacji kosztów w cyklu życia.

Czyli nie „szybko”. Jeśli ktoś kupuje szybko, to oznacza, że godzi się na to, że będzie źle i drogo. A to oznacza łamanie celów i zasad udzielania zamówień. Spokojnie: nikt tego w Polsce nie bada, nie widziałem zarzutów pominięcia wkr, a stosowanie trybów negocjacyjnych (NzO, DK) raczej budzi wątpliwości kontroli, niż uznanie troski o efektywne gospodarowanie środkami publicznymi. Poza tym możemy się pochwalić niemal najszybszymi procedurami zamówień publicznych w UE. To wszystko razem pokazuje na czym komu zależy.

Rozmowy z wykonawcami są podejrzane. Dochodzimy do, moim zdaniem, najważniejszego problemu. Obawiam się, że zdaniem kontroli wszelkie relacje z wykonawcami są podejrzane, multiplikują ryzyko naruszenia zasad bezstronności, równego traktowania itd. Obawiam się, że duża część specjalistów ds. zamówień publicznych w to uwierzyła i boi się jakichkolwiek kontaktów z wykonawcami jak diabeł święconej wody. I patrzą na wszelkie rozmowy czynione przez koleżeństwo z komórek merytorycznych z najwyższym obrzydzeniem. Tymczasem profesjonalizm zamawiającego wymaga pewnych kompetencji. Najlepiej zostały one opisane w Europejskich Ramach Kompetencji Nabywców Publicznych ProcurCompEU, które tak określają kompetencję nr 16 „Zarządzanie wykonawcami”:

„Budowanie i utrzymywanie efektywnych relacji z obecnymi i potencjalnymi wykonawcami jest kluczowe dla zapewnienia pomyślnej realizacji bieżących i przyszłych zamówień. W tym celu nabywcy publiczni muszą otwierać kanały komunikacji z wykonawcami i skutecznie ich używać, aby zapewnić wzajemne zrozumienie i aktywnie identyfikować potencjalne zagrożenia.”

Budowanie i utrzymywanie efektywnych relacji z obecnymi i potencjalnymi wykonawcami – to brzmi jak bajka. A jednak: na pewno służą temu wkr, NzO, DK i inne praktyki.

Konsultacje nieformalne. Pozyskiwanie informacji o rynku nie może ograniczać się do omawianych praktyk (wkr, NzO, DK). Zamawiający powinien wykorzystywać wszelkie dostępne źródła i wydarzenia. Powinien uczestniczyć w branżowych targach, konferencjach, a nawet organizować samodzielnie podobne wydarzenia. Najwięksi polscy zamawiający (GDDKiA i PKP PLK S.A.) regularnie spotykają się z obecnymi i potencjalnymi wykonawcami, aby na neutralnym gruncie i w oderwaniu do konkretnego zamówienia rozmawiać o specyfikacjach technicznych, warunkach umów i innych ważnych sprawach. Każdy może to czynić. Oby działo się to dla zapewnienia wzajemnego zrozumienia.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Autor: Dariusz KOBA

Autor: Dariusz KOBA

Autor: Dariusz KOBA

Już teraz zachęcamy do rejestracji na szkolenia.

Autor: Dariusz KOBA

Autor: Dariusz KOBA

Autor: Dariusz KOBA

Autor: Dariusz KOBA

Autor: Dariusz KOBA

Autor: Dariusz KOBA

Autor: Dariusz KOBA

Więcej...