Miałem wielką przyjemność uczestniczyć w wypracowaniu pięknych kryteriów oceny ofert na budowę wyrafinowanego obiektu. Komisja przetargowa składała się głównie z inżynierów mających doświadczenie w inwestycjach po różnych stronach: projektowanie, budowa, nadzór inwestorski, inwestor zastępczy. Punktem wyjścia było pytanie: dlaczego jedne inwestycje idą dobrze, a inne nie?

Odpowiedzi zostały pogrupowane w kryteria, które dzieliły się na podkryteria, a te z kolei niekiedy składały się z kilku subkryteriów. Na poziomie subkryteriów ocena była na skali: 0–1–2 punkty, przy czym waga tych punktów w ogólnej ocenie wahała się od 0,4% do 1%, w zależności od kryterium. Tak więc: podzieliliśmy włosa na czworo. Zwykle nie warto, jednak w takim gronie (dziękuję wszystkim, którzy byli zaangażowani w ten proces) podjęliśmy to wyzwanie. I zostaliśmy mocno skarceni przez KIO, co nie zmienia stanu faktycznego.

Niezależnie od tego, co sądziły tego dnia członkinie Krajowej Izby, przedstawiam najlepsze opracowane w Polsce kryteria oceny ofert dla budowy wyrafinowanego obiektu budowlanego.

Cena w przetargach budowlanych pozostaje najważniejszym kryterium o wadze 60%. Pozostałe dwa kryteria to metodyka – 25% oraz personel – 15%.

W szczegółach to wyglądało następująco (zwykłą czcionką cytuję tekst specyfikacji, italikiem mój komentarz, boldem stanowisko KIO):

KRYTERIUM „METODYKA” – 25 %

Ocena ofert w ramach tego kryterium, za wyjątkiem oceny mock’up-ów, zostanie dokonana po zanonimizowaniu dokumentów załączonych do oferty. Wykonawcy nie powinni zamieszczać w tych dokumentach jakichkolwiek oznaczeń umożliwiających identyfikację Wykonawcy, w szczególności nazwy, logo firmy. Niemniej, przed przekazaniem tych opracowań do oceny merytorycznym członkom komisji, zostaną one przejrzane przez sekretarza komisji, który usunie oznaczenia, podpisy itp.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące podkryteria, których udział w kryterium „Metodyka” wynosi odpowiednio (przyjmując łączną wagę podkryteriów 100%):

Aby nie mnożyć kryteriów oceny ofert zostały one pogrupowane w dwa kryteria. Szczególnie metodyka obejmowała różne aspekty realizacji zamówienia, które mogą stanowić zarówno odrębne kryteria, jak i być łączone w inny sposób.

a) Analiza ryzyka – 37%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Analiza ryzyka”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Inżynierowie uznali, że najważniejszym czynnikiem ryzyka na budowie jest brak umiejętności zarządzania ryzykiem przez wykonawcę robót. Dla wszystkich kierowników budów jest jasne, że zarządzanie budową to przede wszystkim zarządzanie ryzykiem: identyfikacja ryzyka, przeciwdziałanie sytuacjom niekorzystnym, rozwiązywanie problemów. Większość tych problemów ma charakter organizacyjny, nie techniczny. Stąd dobrą praktyką jest ustanowienie, obok kierownika budowy, kierownika (dyrektora) kontraktu, co pozwala inżynierowi skupić się na kwestiach technicznych, a dyrektorowi kontraktu na „użeraniu się” z dostawcami, podwykonawcami i innymi interesariuszami.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

Jeśli oferta otrzyma w tym podkryterium łącznie mniej niż 50% możliwych do uzyskania punktów, zostanie odrzucona.

KIO uznało, że przedmiotem zamówienia na roboty budowlane nie jest zarządzanie ryzykiem i analiza ryzyka nie ma związku z realizacją robót budowlanych (sic!) i nakazała usunięcie tego podkryterium.

b) Podwykonawstwo – 21%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Podwykonawstwo”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Drugim w kolejności powodem tego, że inwestycja się opóźnia, a nawet pozostaje niedokończona są problemy z podwykonawcami. Na większych budowach zaangażowanych jest kilkudziesięciu lub kilkuset podwykonawców. Dobór odpowiednich podwykonawców, ich efektywne motywowanie i rozliczanie, utrzymanie stałej współpracy, unikanie zatrudniania przypadkowych firm to kluczowe czynniki sukcesu na budowie.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

1. im lepiej wykonawca umie określić zakres prac przewidzianych do zlecenia podwykonawcom i wskazać kluczowych podwykonawców (co najmniej w zakresie konstrukcji stalowej, elewacji oraz wentylacji i klimatyzacji) – tym wyższa ocena,
2. im lepiej zasady doboru, motywowania i rozliczania podwykonawców służą jakości ich prac – tym wyższa ocena,
3. im dłużej wykonawca współpracuje z oferowanymi podwykonawcami – tym wyższa ocena,
4. im lepiej zidentyfikowane źródła zaopatrzenia w stal oraz im bezpieczniejszy łańcuch dostaw i alternatywne łańcuchy dostaw – tym wyższa ocena,
5. im większy i lepiej dostosowany do zakresu czynności objętych zamówieniem i zdolności wykonawcy zakres prac planowanych do zlecenia lokalnym podwykonawcom – tym wyższa ocena.

W ramach każdego z punktów oferta może otrzymać od 0 do 2 punktów, przy czym: 0 – nieadekwatne lub brak informacji; 1 – słabe, przeciętne, standardowe; 2 – bardzo dobre, wyjątkowe, dostosowane do specyfiki zamówienia.

KIO uznało podkryterium za uzasadnione i legalne, również w zakresie pkt 5), który szczególnie atakował wykonawca z Pomorza.

c) Jakość mock’up elewacji – 21%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o przygotowany przez Wykonawców mock’up, zgodnie z pkt 17 IDW.

Z uwagi na specyfikę elewacji obiektu, wykonawcy zobowiązani byli przygotować mock’up, którego jakość wykonania miała być przedmiotem oceny. Subkryterium ostało się, choć ze zmienionymi zasadami oceny. Pominę szczegóły nie niosące dla czytelnika wartości dodanej. Wskazać chcę jedynie na problem, który powstał, gdy okazało się, że wszyscy wykonawcy zwrócili się o sporządzenie mock’up do tego samego podwykonawcy. Z jednej strony, wszystkie miały identyczny poziom jakości, z drugiej, wszyscy wykonawcy wykazali się umiejętnością doboru najlepszego (prawdopodobnie) podwykonawcy.

d) Technologia zarzadzania budową – 14%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Technologia zarządzania budową”, o którym mowa w pkt 17 IDW, tj. dokument opisujący proponowane do zastosowania w trakcie realizacji inwestycji nowoczesne technologie wspomagające zarządzanie budową, platformę CDE (dodatkowe funkcjonalności ponad wymagane w SWZ, intuicyjność obsługi, współpraca platformy z oprogramowaniem BIM), opis, o ile jest oferowany, scanningu 3D, a także innych technologii, które mogą podnieść jakość zarządzania procesem budowy.

Dużo mniejsze znaczenie dla powodzenia budowy mają nowoczesne technologie zarządzania budową. Jeszcze niedawno nie były stosowane a budowy szły, część obecnie jest powszechnie stosowana, co – niestety – nie gwarantuje automatycznie powodzenia. Zamawiający zakładał użycie platformy CDE oraz BIM, a postanowił oceniać dodatkowe funkcjonalności i łatwość obsługi oferowanych narzędzi (tak, jak przy zakupie systemów informatycznych).

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

KIO uznała, że sformułowano kryteria oceny oraz zasady przyznawanej punktacji bez uwzględnienia obiektywnych reguł przyznawania punktów umożliwiających wykonawcom ustalenie preferencji Zamawiającego, za które przyznawać będzie konkretne punkty.

e) Organizacja pracy – 7%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Organizacja pracy”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Ostatnim subkryterium była organizacja pracy na budowie i poza nią. Początkowo wydawało się, że waga tego zagadnienia jest dużo większa, lecz ostatecznie przypisano temu subkryterium wagę 2%. Być może, przy tak niskiej wadze i tak obszernej dokumentacji do oceny, należałoby zrezygnować z tego kryterium. Niemniej, po prekwalifikowaniu czterech wykonawców, postanowiono wymagać od nich wcześniejszego przemyślenia organizacji budowy. Doświadczenie uczy, że znacznie skraca się w ten sposób okres mobilizacji wykonawcy i przyśpiesza proces inwestycyjny.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

 Jeśli oferta otrzyma w tym podkryterium średnio mniej niż 50% możliwych do uzyskania punktów, zostanie odrzucona (patrz podsumowanie pkt 4).

KIO uznała, że sformułowano kryteria oceny oraz zasady przyznawanej punktacji bez uwzględnienia obiektywnych reguł przyznawania punktów umożliwiających wykonawcom ustalenie preferencji Zamawiającego, za które przyznawać będzie konkretne punkty.

KRYTERIUM „DOŚWIADCZENIE OSÓB WYZNACZONYCH DO REALIZACJI ZAMÓWIENIA” – 15%

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące podkryteria, których udział w kryterium „Doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia” wynosi odpowiednio (przyjmując łączną wagę podkryteriów 100%):

a) Potencjał kadrowy – 40%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Potencjał kadrowy”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Nie ma chyba przesady w stwierdzeniu, że największym skarbem firmy jest personel. Wykonawca-teczka skrzykujący ekipę pod zamówienie nie może być uznany za wiarygodnego. Utrzymanie stałego personelu wymaga troski i pieniędzy, jednak buduje potencjał firmy. Zadaniem zamawiającego jest nie tylko wybrać wiarygodną firmę, ale i promować cywilizowane relacje pracownicze.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

1. im większe i bardziej podobne do przedmiotu zamówienia doświadczenie kierownika BIM zatrudnionego na umowę o pracę – tym więcej punktów,
2. im większą liczbą specjalistów wykonawca dysponuje na etapie składania ofert – tym więcej punktów,
3. im bardziej jest to stała współpraca, szczególnie na podstawie stosunku pracy – tym więcej punktów,
4. im większe doświadczenie specjalisty w jego branży – tym więcej punktów,
5. im lepsze zasady promujące rozwój personelu i podwykonawców Wykonawcy – tym więcej punktów.

W ramach każdego z punktów oferta może otrzymać od 0 do 2 punktów, przy czym: 0 – nieadekwatne lub brak informacji; 1 – słabe, przeciętne, standardowe; 2 – bardzo dobre, wyjątkowe, dostosowane do specyfiki zamówienia.

KIO oddaliło żądanie usunięcia lub przeredagowania tego subkryterium i potwierdziło prawo zamawiającego do preferowania wiarygodnego wykonawcy w opisany sposób.

b) Kompetencje kierownictwa budowy – 30%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o dokument „Kompetencje kierownictwa budowy”, o którym mowa w pkt 17 IDW.

Nie powinno ulegać wątpliwości, że kompetencje kierownictwa budowy mają istotny wpływ na powodzenie procesu inwestycyjnego. Ocena oparta na liczbie budów lub latach doświadczenia może mieć zastosowanie, gdy skala oceny wynosi co najmniej 10 punktów. Zważywszy skalę 0-1-2, nie ma sensu ocena przy zastosowaniu wzoru. Dlatego przyjęto zasady jak niżej.

Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

1. im bardziej współpraca z kierownictwem jest stała, szczególnie na podstawie stosunku pracy – tym więcej punktów,
2. im większe doświadczenie w zarządzaniu dużymi budowami (pow. 100 mln zł brutto) – tym więcej punktów,
3. im większe doświadczenie we współpracy z architektem klasy światowej (realizującym projekty na różnych kontynentach) – tym więcej punktów,
4. im większe doświadczenie w realizacji inwestycji budowlanych na jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w prowadzeniu budowy na terenie m. st. Warszawy – tym więcej punktów,
5. im wyższe kompetencje formalne w zakresie zarządzania oraz znajomości języka angielskiego – tym więcej punktów,

W ramach każdego z punktów dla każdego z kandydatów oferta może otrzymać od 0 do 2 punktów, przy czym: 0 – nieadekwatne lub brak informacji; 1 – słabe, przeciętne, standardowe; 2 – bardzo dobre, wyjątkowe, dostosowane do specyfiki zamówienia. Z uwagi na fakt, że ocenie podlegają dwie osoby, suma punktów zostanie przemnożona przez 0,5.

KIO uznała, że sformułowano kryteria oceny oraz zasady przyznawanej punktacji bez uwzględnienia obiektywnych reguł przyznawania punktów umożliwiających wykonawcom ustalenie preferencji Zamawiającego, za które przyznawać będzie konkretne punkty. Konia z rzędem temu, kto wskaże różnice między subkryteriami a) i b) powodującymi, że a) jest legalne, natomiast b) nie.

c) Wywiad z kierownictwem budowy – 30%

W ramach tego kryterium ocena ofert będzie dokonana w oparciu o wywiad z kandydatami do pełnienia funkcji kierownika/dyrektora kontraktu oraz kierownika budowy.

Formalne kompetencje to jedno, a rzeczywiste umiejętności to drugie. Wszyscy znamy ludzi mających wspaniałe cv, z którymi nie daje się współpracować. Dlatego zamawiający przewidział ustrukturyzowane wywiady z kierownictwem budowy. Pozyskano do współpracy profesjonalnego rekrutera z firmy head-hunterskiej, który miał te wywiady prowadzić i dokonać oceny kandydatów w subkryterium kompetencji zarządczych. Skoro zamawiający ma na stałe przez kilka lat współpracować z tymi osobami, może, a nawet powinien mieć możliwość przeprowadzenia takiej rozmowy. Nikt nie zatrudnia pracowników bez rozmowy kwalifikacyjnej.

Opis sposobu przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej.

Wykonawca zostanie zaproszony z co najmniej tygodniowym wyprzedzeniem do przybycia do siedziby Zamawiającego osób zaproponowanych do objęcia funkcji kierownika/dyrektora projektu oraz kierownika budowy celem przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej. Zamawiający przeprowadzi z personelem Wykonawcy wywiad ustrukturalizowany oraz udostępni kandydatom opisy trzech sytuacji problemowych, wymagających reakcji kierownictwa budowy w trakcie realizacji robót.

Zadaniem kandydatów będzie dokonanie analizy przypadków i zaproponowanie odpowiedniego działania wraz z uzasadnieniem. Czas na przygotowanie odpowiedzi będzie wynosił 20 minut. Wyniki pracy przedstawiciel Wykonawcy przedstawi w formie zwartej wypowiedzi, która będzie nagrywana. Zamawiający będzie miał prawo zadawania pytań uszczegóławiających. Zamawiający będzie miał również prawo zadawania pytań dotyczących merytorycznej strony Oferty Wykonawcy, w tym pytań uszczegóławiających oraz sprawdzających znajomość praw i obowiązków stron procesu inwestycyjnego wynikających z przepisów prawa oraz SWZ.

W ramach kryterium „Rozmowa kwalifikacyjna” ocena ofert będzie dokonana w oparciu o odpowiedzi udzielone przez kandydatów w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej.
Zamawiający dokona oceny ofert w oparciu o następujące zasady:

a) W zakresie rozwiązania sytuacji problemowych Zamawiający oceni odrębnie rozwiązanie każdego z problemów w oparciu o następujące zasady:

 b) W zakresie kompetencji zarządczych (współpraca, koncentracja na zadowoleniu klienta, elastyczność, dostosowanie, ugodowość, kreatywność, motywacja, odporność na stres) Zamawiający oceni odrębnie każdego z kandydatów w oparciu o następujące zasady:

KIO uznało, że wywiad z kierownictwem budowy nie ma związku z realizacją robót budowlanych (sic!) i nakazało usunięcie tego subkryterium.

PODSUMOWANIE

Pomijając absurdalne stwierdzenia o braku związku analizy ryzyka czy wywiadu z kierownictwem z przedmiotem zamówienia, najgorszym elementem rozstrzygnięcia jest kwestia swobody zamawiającego przy ocenie ofert. KIO zakwestionowała sformułowania używane przy ocenie ofert w oparciu o poziomy jakości opisywane w wyżej przytoczonych tabelach. Tymczasem, wynikają one z najlepszej praktyki międzynarodowej, zostały opisane w poradniku wydanym przez UZP i są zalecane przez Urząd, a także zostały potwierdzone przez KIO co najmniej w wyroku KIO 2619/18, w którym znajduje się m. in. oczywiste stwierdzenie „W przedstawiony przez Zamawiającego sposób dokonania oceny, wpisany jest pewien margines swobody, w ramach którego dokonywali oceny członkowie komisji. Jednakże jest to jedynie margines, a sposób sformułowania zasad dokonywania oceny nie oznacza, że jest to ocena całkowicie dowolna.” Już myślałem, że mamy to ustalone.

Tymczasem pojawia się wyrok stwierdzający oczywistą nieprawdę, że taka ocena „oparta jest na dowolności i umożliwia całkowicie arbitralną ocenę przez poszczególnych członków komisji”. Dalej KIO zarzuca „Powyższe sformułowania w istocie nie pozwalają wykonawcy obiektywnie ustalić warunków uzyskania zarówno minimalnej jak i maksymalnej liczby punktów w danym kryterium, co powoduje, że tak określone kryterium nie jest efektywne i może być odczytane jako pozornie pozwalające na weryfikację doświadczenia wykonawcy. Takie określenia powinny tym samym zostać usunięte i zastąpione określeniami jasnymi i zrozumiałymi.” Tego postulatu nie spełnia nawet powszechnie stosowany wzór na cenę – wykonawcy na jego podstawie nie są w stanie przed otwarciem ofert ustalić liczby punktów, którą otrzymają. Rozumiem, że te członkinie KIO tego dnia stwierdziły, że legalne są jedynie kryteria zalogorytmizowane, co jest przecież oczywistą nieprawdą. Przecież art. 240 ust. 2 Pzp, w ślad za dyrektywami, stwierdza: Kryteria oceny ofert i ich opis nie mogą pozostawiać zamawiającemu nieograniczonej swobody wyboru najkorzystniejszej oferty oraz umożliwiają weryfikację i porównanie poziomu oferowanego wykonania przedmiotu zamówienia na podstawie informacji przedstawianych w ofertach. To samo można również sformułować pomijając podwójne przeczenie: Kryteria oceny ofert i ich opis mogą pozostawiać zamawiającemu ograniczoną swobodę wyboru. Nie trzeba używać do tego żadnych zasad interpretacji. Absurdalnym jest również stwierdzenie, że „kryterium nie jest efektywne, lecz pozorne”. Pozorne są te wszystkie powszechnie stosowane wymierne kryteria, w których wszyscy wykonawcy otrzymują tyle samo punktów.

Ponadto KIO znów orzekło, że nie można odrzucić oferty za nie osiągnięcie minimalnego poziomu jakości (50% punktów) w ramach kryteriów oceny ofert. Jest to praktyka zalecana przez Komisję Europejską w PRAG, zalecana przez UZP w poradniku „Pozacenowe kryteria oceny ofert”, stosowana w krajach UE, ale polskie KIO ma swoje zdanie na ten temat. Marzy mi się pójść z tym wszystkim do TSUE. Jestem całkowicie pewny, że – jak to miało miejsce we wszystkich wcześniejszych polskich orzeczeniach Trybunału – TSUE nie zostawiłoby suchej nitki na „stabilnej linii orzeczniczej” KIO.

W moim prywatnym rankingu najgorszych wyroków Krajowej Izby wyrok ten (KIO 540/23 i KIO 561/23) wskoczył od razu na podium.

Jeśli ktoś jeszcze w Polsce odważy się stosować jakieś sensowne, acz niewymierne kryteria (w co wątpię), proszę o kontakt, stoczę kolejną bitwę przed KIO (gratis). Bez gwarancji sukcesu, oczywiście. W najważniejszej kwestii - stopnia swobody zamawiającego przy ocenie ofert mamy rezultat 1:1 (sygnatury jak wyżej). Przydałby się wyrok przechylający szalę we właściwym kierunku.

Autor: Dariusz KOBA