Miało być tak pięknie - rzecz o elektronizacji ZP

Miało być tak pięknie - rzecz o elektronizacji ZP

No i stało się. Nie ma i nie będzie elektronizacji zamówień publicznych w przewidywalnej przyszłości. Tyle mów, projektów i zapowiedzi. Tak wysoka ranga projektu. I nic. Z wielkiej chmury mały deszcz. Dlaczego nie jestem zdziwiony. I dziwi mnie jedynie to, że ktoś może się dziwić.

Znów mieliśmy pecha. Tak, jak w przypadku wdrażania dyrektywy obronnej. Wtedy termin implementacji kolidował z wyborami w Polsce. Choć UZP przygotował projekt nowelizacji z odpowiednim wyprzedzeniem, politycy mieli ważniejsze sprawy na głowie i opóźnienie przekroczyło rok. Podobno Komisja Europejska potraktowała nas ulgowo: zaproponowała karę w wysokości ok. 70 tys euro za dzień opóźnienia. Czy i ile Polska zapłaciła, nie wiadomo. Obawiam się, że tym razem tak tanio się nie wykpimy.

Tym razem nowe dyrektywy trafiły na przeszkody poważniejsze i w większej liczbie. Najpierw nie było Prezesa UZP. Poprzedni został niespodziewanie i bez wyjaśnienia powodów odwołany, a nowego nie powoływano (nawet po wygraniu konkursu).

Na marginesie: ciekawe dlaczego brak szefa instytucji w Polsce (nie tylko Prezesa UZP) powoduje paraliż jej pracy; czyż biurokracja nie miała mieć tej przynajmniej zalety, że działa w oparciu o procedury i długoterminowe cele, niezależnie od charyzmy i zdolności pracowników, łącznie z szefostwem.

Potem były wybory, czyli znów rok stracony. Po wyborach ta sama osoba wygrała kolejny konkurs, co było dowodem uczciwości obu konkursów i napawało nadzieją. Z drugiej strony, budziło u malkontentów niepokój: Pani Prezes nie ma silnej pozycji w partii rządzącej (podobnie, jak nie miała w partii rządzącej poprzednio, która jednak miała odwagę jej nie powoływać), co może uniemożliwić jej realizację projektów wymagających współpracy „większych i silniejszych”. I tak się stało. Dwa najważniejsze projekty z obszaru zamówień publicznych, czyli opracowanie nowej ustawy oraz elektronizacja zp zostały zabrane Urzędowi i przekazane „większym i silniejszym”. Za nową ustawę odpowiadało Ministerstwo Rozwoju, obecnie Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, które przejęło tylko część członków zespołu międzyresortowego, co spowodowało całkowity paraliż prac (itd., itp., ale nie o tym dzisiaj). Natomiast elektronizacją obarczono Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, obecnie Ministerstwo Cyfryzacji, którego kierownictwo przeżywa swoje perypetie spychające e-zamówienia na dalszy plan.

Na marginesie: ciekawe dlaczego rząd zabiera kluczowe projekty wyspecjalizowanemu urzędowi, dla którego te projekty byłyby rzeczywiście priorytetowe i przekazuje je, co prawda, piętro wyżej, „większym i silniejszym”, dla których jednak te projekty wcale priorytetowe nie są, gdyż podobnych projektów mają wiele. W ten sposób utrącono, prawdopodobnie wbrew intencjom, nie tylko oba projekty zamówieniowe.

UZP bierze, oczywiście, jakiś udział w obu projektach, ale nie jest ich gospodarzem i ma niewielki wpływ na ich przebieg. Czas pokaże, czy nie ziści się kolejna zasada zarządzania stosowana przez władających naszym nieszczęśliwym krajem, że na koniec powieszą cygana.

Że nie zdążymy wdrożyć elektronizacji zp do 18.10.18 było wiadomo od wielu lat. Opracowanie SIWZa powinno trwać pół roku, przetarg na wybór wykonawcy platformy co najmniej rok (powinno się to odbyć oczywiście nie w trybie przetargu nieograniczonego, lecz negocjacji lub dialogu), pisanie oprogramowania kolejny rok i jeszcze jeden rok jego testowanie. Później zamawiający (wykonawcy też) powinni mieć co najmniej pół roku na wdrażanie, szkolenia i przygotowanie się do stosowania narzędzia. Czyli łącznie minimum 4 lata. Na wdrożenie UE dała państwom członkowskim 4,5 roku, czyli tyle, ile trzeba, pod warunkiem, że przystąpi się do pracy niezwłocznie. Z przyczyn, o których mowa wyżej (a także innych, o których nie godzi się pisać w tak poważnym periodyku) zmarnowaliśmy 3 lata, co oznacza, że od 3 lat (najpóźniej od 2 lat) było wiadomo, że żaden sensowny system do elektronizacji zp nie powstanie w wyznaczonym dyrektywami terminie.

Zostało to oficjalnie przyznane m. in. w uzasadnieniu nowelizacji ustawy Pzp z 14.03.16 stwierdzając, że „zaproponowano implementację przepisów dyrektyw wprowadzających obowiązkową komunikację elektroniczną między wykonawcą i zamawiającym tylko w zakresie niezbędnym i przewidzianym w tych przepisach. Oznacza to rezygnację na ten moment z przyjętej do tej pory koncepcji dokonania kompleksowej elektronizacji zamówień publicznych, polegającej na wprowadzeniu do polskiego porządku prawnego zaawansowanych zmian umożliwiających korzystanie z narzędzi elektronicznych w procesie udzielania zamówień.”

Będziemy mieć więc „wtyczkę”, „protezę”, jakkolwiek by to nazywać, czyli coś na gumę do żucia i srebrną taśmę klejącą (swoją drogą: niejeden system informatyczny działa na tej zasadzie).

A miało być tak pięknie 1.

18.10.10 KE wydała „Zieloną księgę w sprawie szerszego stosowania e-zamówień w UE”. Stwierdzono w niej, że należ dążyć do umożliwienia przeprowadzania procedur udzielania zamówień publicznych w całości za pomocą narzędzi elektronicznych, co prowadzić ma do osiągnięcia celów:

  • poprawa efektywności poszczególnych zamówień,
  • poprawa ogólnej administracji zamówieniami publicznymi w skali regionalnej i krajowej oraz
  • zapewnienie lepszego funkcjonowania rynku zamówień publicznych w wymiarze całej UE.    

Mimo tak określonych celów (na pierwszym miejscu efektywność zamówień), jasnym jest, że KE chodzi przede wszystkim o zamówienia transgraniczne, o ułatwienie ubiegania się o zamówienia publiczne wykonawcom z innych państw. Już wtedy zidentyfikowano główne bariery, które uniemożliwiają skuteczne przejście na system e-zamówień i mogą powodować przeszkody w transgranicznym uczestnictwie w procedurach zamówień online:

  • bierność zamawiających i wykonawców oraz ich nieufność do korzystania z nowych technologii;
  • brak standardów w procesach e-zamówień;
  • brak interoperacyjności pozwalającej na wzajemne wykorzystywanie rozwiązań elektronicznych z poszczególnych krajów;
  • uciążliwe wymagania techniczne dotyczące w szczególności uwierzytelniania oferentów;
  • zarządzenie procesem przechodzenia na e-zamówienia w różnym tempie.

W celu przezwyciężenia tych barier nie tylko narzucono terminy implementacji e-zamówień w dyrektywach z 14 roku, ale również podjęto wiele inicjatyw mających dostarczyć odpowiednich narzędzi (Paneuropejski System Publicznych Zamówień On-Line PEPPOL, e-CERTIS, Open e-PRIOR). W celu przekonania zamawiających do elektronizacji zalecano wprost (i zastosowano) m. in.” tzw. metodę kija i marchewki służącą przyspieszeniu wdrożenia e-zamówień poprzez odpowiednie wykorzystanie w tym celu prawodawstwa oraz tworzenie zachęt dla zamawiających do stosowania e-zamówień”. Ciekawe dlaczego zamawiający publiczni są „bierni i nieufni” wobec elektronizacji zamówień publicznych do tego stopnia, że trzeba wobec nich stosować zasadę kija i marchewki, gdy tymczasem elektronizacja zamówień prywatnych, zakupów dokonywanych przez korporacje i firmy prywatne rozwija się w szybkim tempie. Czy przeszkodą jest brak standardów i interoperacyjności? Na rynku prywatnym funkcjonuje wiele portali zakupowych, które nie są interoperacyjne, lecz konkurują ze sobą oferując klientom, kupcom coraz nowe funkcjonalności. Większość się rozwija, niektóra, być może, upadają (jak to na rynku). Nikt (w szczególności KE) tego nie nadzoruje, nie standaryzuje, a stosują dobrowolnie wszyscy (prawie, w każdym razie coraz więcej). Może to właśnie dążenie do standaryzacji i narzucanie nieefektywnych wymagań stanowi barierę dla naturalnego rozwoju e-zamówień?

Przyjrzyjmy się tylko jednej kwestii: uwierzytelnianie oferentów. Już „Zielona księga”, a za nią „Stanowisko rządu RP w sprawie Zielonej księgi (…)” identyfikują „uciążliwe wymagania techniczne dotyczące w szczególności uwierzytelniania oferentów” jako jedną z barier w elektronizacji zp. Stanowisko rządu RP sprzed 7 lat wskazuje, że „Istotną przeszkodą w szerokim stosowaniu e-zamówień w Polsce są również wymagania dotyczące potwierdzania tożsamości wykonawców uczestniczących w elektronicznych zamówieniach publicznych. Dotychczasowe doświadczenia w funkcjonowaniu instytucji aukcji elektronicznej w Polsce pokazują, że wiedza na temat zaawansowanych podpisów elektronicznych i co za tym idzie umiejętność ich wykorzystania jest wśród zamawiających i wykonawców ciągle jeszcze znikoma.” Cytowane w tym dokumencie stanowisko partnerów społecznych jest jeszcze wyraźniejsze: „Partnerzy podkreślają, że uwierzytelnianie wiarygodności wykonawcy przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest rozwiązaniem ograniczającym swobodny dostęp potencjalnych wykonawców zainteresowanych udziałem w e-zamówieniach. Proces uzyskiwania kwalifikowanego podpisu elektronicznego przez wykonawców stanowi barierę uczestnictwa w systemie e-zamówień i bezpośrednio przekłada się na węższy krąg ich potencjalnych użytkowników. Dodatkowo, partnerzy wskazują, że uproszczenie procedur uwierzytelniania czy identyfikacji nie zwiększy ryzyka związanego z przeprowadzeniem e-zamówień.”

Wiedząc to wszystko od wielu lat, władze RP zmusiły właśnie (od 18.04.18) wykonawców ubiegających się o zamówienia publiczne do zakupu kwalifikowanych podpisów elektronicznych za trzysta kilkadziesiąt złotych (na dwa lata). Że to niewiele? To sprawa względna. Na pewno dla niektórych MMŚP to wcale nie jest mało. Czy to nie skandal? Państwo transferuje miliony złotych z kieszeni małych firm do pięciu wystawców certyfikatów. I to w dobie oficjalnie deklarowanej troski o szerszy udział MŚP w zamówieniach publicznych. Przede wszystkim jednak: jaki jest związek kwalifikowanego podpisu z elektronizacją zp? Osobiście uważam, że żaden.

Kodeks cywilny już dawno zrównał tę formę z formą pisemną (art. 78 § 2): „Oświadczenie woli złożone w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej”. Od wielu lat ustawa Pzp przewidywała wprost możliwość złożenia oferty w ten sposób (art. 82 ust. 2): „Ofertę składa się, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej albo, za zgodą zamawiającego, w postaci elektronicznej, opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu”. Ciekawe, że w obecnym stanie prawnym wcale nie jest pewne, czy wykonawca może złożyć ofertę elektronicznie, a nawet, czy zamawiający może wyrazić na to zgodę. Wszak przepis art. 82 ust. 2 został usunięty nowelizacją 2016, a nowy rozdział o komunikacji elektronicznej jeszcze w życie nie wszedł. To chyba jakaś pomyłka. Cóż stałoby na przeszkodzie, skoro już wykonawcy zainwestowali w bezpieczne podpisy, którymi muszą podpisać JEDZ/ESPD/dossier, aby podpisali nimi również składane oferty? Nie wierzę, że to jest niemożliwe (choć słyszałem takie opinie). Może UZP mógłby wyjaśnić tę kwestię. Tak, jak wyjaśnił dynamicznie, ratując sytuację rzutem na taśmę, że nie trzeba elektronicznie podpisywać oświadczeń w procedurach krajowych.

Na marginesie należy wyrazić jedynie wątpliwość, czy niektóre zamówienia krajowe nie podlegają aby zasadom prawa europejskiego, zgodnie z Komunikatem wyjaśniającym Komisji dotyczącym prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych (2006/C 179/02), co może skutkować określonymi konsekwencjami w przypadku nie spełnienia wymogów komunikacji elektronicznej.

Co nas czeka po 18.10.18? Nie wiem (jeśli ktoś wie – niech powie:). Obawiam się, że albo wymiana dokumentów podpisanych bezpiecznymi podpisami zostanie uznana za elektronizację zp, co zmusi również zamawiających do zakupu certyfikatów niezbędnych do składania tych podpisów na oświadczeniach kierowanych do wykonawców, albo powstanie proteza, Miniportal bazujący na e-PUAPie, co – jak rozumiem – zapowiada autoryzację uczestników bez używania podpisów elektronicznych. To, oczywiście, lepiej; szkoda tylko tej kasy wydanej w ostatnich miesiącach na pośpieszne zakupy podpisów, na szkolenia z ich stosowania (sprzedawane pod hasłem elektronizacji zp!).

Bo e-zamówienia powinny się odbywać na platformie czy portalu (na razie nie rozróżniajmy tego), do którego dostęp jest możliwy po uzyskaniu kodu, czy hasła po uprzedniej rejestracji (niechby i przy użyciu form papierowych). Tak działają istniejące portale zakupowe, a także wiele usług publicznych (np. ZUS) i prywatnych (np. bankowość elektroniczna). Skoro można dokonywać różnych operacji wielkiej wartości bez stosowania podpisu elektronicznego, dlaczego dostęp do zamówień publicznych ma być uwarunkowany posiadaniem takiego podpisu.

A miało być tak pięknie 2.

Projekt wdrożenia platformy e-zamówień zakładał rozwiązanie bazujące na centralnej platformie realizującej podstawowe funkcje, z którą współpracują portale zakupowe oferujące szereg niezbędnych oraz dodatkowych funkcjonalności. Podstawowe funkcjonalności to przede wszystkim funkcjonalności, na których zależy rządowi, czyli business inteligence, natomiast dla zamawiających to najważniejsza i najbardziej wrażliwa funkcja, czyli zabezpieczenie oferty od jej złożenia do otwarcia. Nie umniejszając zakładanych funkcjonalności platformy, nie miała ona realizować większości funkcji kojarzonych z elektronizacją zp, w szczególności komunikacji elektronicznej. Zakładano, że funkcje te będą realizowane przez wiele portali komercyjnych, z których korzystać będą zarówno zamawiający, jak wykonawcy. Rozwiązanie to zostało podobno wysoko ocenione przez KE jako połączenie niezbędnego jądra publicznego z otoczeniem działającym na warunkach rynkowych.

Rozwiązanie to wiązałoby się, oczywiście, z zakupem licencji gotowych portali zakupowych, ewentualnie z wdrożeniem dedykowanego portalu dla konkretnego zamawiającego. Trudno oszacować o jakie pieniądze chodzi. Ceny licencji są cenami umownymi i, jak sądzę, nie wynikają z rachunku kosztów powiększonego o zysk. Słychać, że oferty mogą się różnić kilku- lub kilkunastokrotnie. Wydaje się jednak, że dość szybko, z powodu istnienia rzeczywistej konkurencji ceny ukształtowałyby się na racjonalnym poziomie.

Tymczasem ktoś pozazdrościł portalom (ciekawe, że nie pozazdrościł wystawcom certyfikatów) i postanowił przejąć ten biznes. Już w komunikacje z 08.12.17 MR zapowiedział powstanie publicznego portalu i stwierdził: „na obecnym etapie nie rekomendujemy zakupu gotowych rozwiązań informatycznych - w formie licencji czy Portali e-Usług - umożliwiających elektroniczną komunikację w rozumieniu przepisów prawa zamówień publicznych”. Potwierdzone to zostało w komunikacie UZP z 12.04.18. Kto z zamawiających w takiej sytuacji wyda pieniądze publiczne na zakup komercyjnych licencji na istniejący portal, z których każdy jest, notabene, niezgodny z platformą, skoro nawet nie wiadomo na czym miałaby polegać zgodność. API dla platformy ma być dostępne w maju i dopiero wtedy twórcy portali będą mogli przeprogramować je tak, aby komunikowały się z platformą. Nie mam wątpliwości, że uda im się to uczynić do października – wszak od tego zależy ich byt. No właśnie: na pewno „zależał”, ale czy nadal „zależy”. Jeśli zamawiający stracą zainteresowanie portalami zakupowymi, to z całego biznesu ostanie się ino sznur.

Boję się, że powtórzy się sytuacja z aukcji i licytacji. Niektóre z tych portali rozwijała się początkowo jako portale aukcyjne. Po wprowadzeniu do ustawy Pzp aukcji i licytacji, korzystało z nich wielu zamawiających publicznych. Aż do czasu, gdy Urząd zaoferował darmowe narzędzie do robienia aukcji i licytacji. To narzędzie nie ma, co prawda, wielu przydatnych funkcji, w powszechnej opinii użytkowników: lubi się wieszać, jednak ma decydującą przewagę nad rozwiązaniami komercyjnymi: jest darmowe. Jak przekonać zamawiającego, że powinien zapłacić za coś, co może dostać darmo. A ponieważ darmowe narzędzie nie jest dobre, to niektórzy zrezygnowali w ogóle z prowadzenia aukcji lub licytacji. Oto w jaki sposób można zabić to, co otoczy się szczególną opieką. (Jaka szkoda, że w ten sposób zabija się również znacznie większe i ważniejsze sektory polskiej gospodarki.)

Wygląda na to, że zamiast e-zamówień będziemy mieli protezy oferujące minimalne, wymagane dyrektywami funkcjonalności, a resztę nadal będziemy liczyć na liczydle.

A miało być tak pięknie 3.

Tymczasem elektronizacja zp, w moim przekonaniu, to nie tylko i nawet nie przede wszystkim komunikacja elektroniczna (komunikujemy się mailami od lat), łącznie ze składaniem ofert (to rzeczywiście będzie istotna zmiana – chyba, że skończy się na opatrywaniu ofert bezpiecznym podpisem elektronicznym). Dzięki zastosowaniu narzędzi elektronicznych można:

  • lepiej planować zamówienia, wyodrębniać kategorie zakupowe, łączyć dzielić i sumować
  • zapewnić przejrzystość i pewność procesu akceptacji wniosków zakupowych (kto tworzy, kto w jakiej kolejności akceptuje, kto zatwierdza)
  • zestandaryzować niektóre elementy dokumentacji przetargowej, i zautomatyzować proces ich tworzenia (ogłoszenie nie musi być tworzone metodą copy-paste z SIWZa)
  • zwoływać, odwoływać, przesuwać posiedzenia komisji przetargowych i inne terminy w postępowaniu
  • weryfikować zgodność faktur z zawartą umową, monitorować stopień zaawansowania realizacji umowy
  • prowadzić ewidencję stanowiącą narzędzie do lepszego planowania i zarządzania zamówieniami w przyszłości.

To tylko niektóre z funkcjonalności oferowanych przez portale, których publiczny Miniportal nie będzie oferował ani w październiku, ani w dającej się przewidzieć przyszłości. Ostatecznie twórcy istniejących portali rozwijają je już jakiś czas.

I tak oto coś, co mogło stanowić przyczynek do zmiany jakościowej zamówień publicznych w Polsce, przyniesie ostatecznie konstrukcję na gumę do żucia i srebrną taśmę klejącą, która okaże się wystarczająco dobra, że nie będzie woli politycznej, aby to zmieniać. (Czy nie dokładnie to samo stało się z projektem opracowania całkiem nowej ustawy przy okazji wdrażania nowych dyrektyw.)

PS. Kupiłem i ja podpis elektroniczny. Przede wszystkim dla demonstrowania na szkoleniach, że nie jest to na tyle skomplikowane, aby było warto kupować szkolenie z tego zakresu. Zakup rzeczywiście trwał kwadrans, łącznie z okazaniem dowodu osobistego osobie, o której nie mam pewności, czy powinna go oglądać w świetle RODO (ale to już inna historia). Otrzymałem dysk instalacyjny, kartę i jakiś sprzęt do jej zainstalowania. Dokupiłem szkolenie, gdyż nie uważam się za fachowca w tym względzie (interesują mnie wyłącznie funkcjonalności e-zamówień, nie pojmują technik informatycznych). Ponieważ nie mam w laptopie napędu CD, ściągnąłem pliki klikając na link, jak było wyjaśnione w lekcji. Pliki się ściągnęły, ale jakoś dziwnie wyglądały (raczej nie było wśród nich pliku, który mógłby zainicjować instalację). Postanowiłem użyć napędu CD. Odinstalowałem wszystkie pliki ściągnięte przez internet i podłączyłem dysk. Ku mojej radości zaczęła się instalacja. Odpowiedziałem na wiele pytań, zgodnie z lekcją. Na koniec instalacji pojawił się jednak komunikat: INSTALACJA ANULOWANA.

Powyższy tekst ukazał się w numerze 04/2018 Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA


chwilowka