Elektronizacja jest przyszłością zamówień publicznych. To zapewne prawda. Pytanie jak wpłynie ona na rezultaty zamówień publicznych i na pracę nabywców publicznych? Dotychczasowe doświadczenia nie napawają optymizmem, acz nadzieje nie są bezpodstawne.

Zaczynają się problemy

Zacznijmy od przypomnienia, że wprowadzenie elektronizacji zamówień unijnych w 2018 roku miało dwa bardzo widoczne negatywne skutki: wpłynęło mniej ofert, a te co wpłynęły znacznie częściej były odrzucane z powodu błędów co do elektronicznej formy / postaci / podpisu itp. Można powiedzieć, że to nieunikniony okres niemowlęctwa, gdy wszyscy uczą się prostych skądinąd rzeczy i po krótkim czasie sytuacja wróci do normy, a nawet się poprawi – wszak składanie ofert elektronicznie jest prostsze i szybsze od formy pisemnej. Tyle, że kilka już lat minęło, a liczba ofert nie wzrosła. Oferty znacznie częściej są poprawne pod względem formy elektronicznej, pytanie jakim kosztem? Szkolenia dotyczące składania i weryfikacji podpisów elektronicznych ciągle cieszą się dużą popularnością, a to przecież koszt, niezależnie od tego czy szkolenie jest darmowe, czy płatne. Wytworzyła się osobna gałąź wiedzy: specjalista ds. podpisów.

Po co podpis?

Czy musimy przez to przechodzić? Przynajmniej części problemów można było uniknąć. Czy podpisywanie ofert podpisami elektronicznymi było konieczne? Oczywiście: nie. Logujemy się na co dzień do banku i dajemy dyspozycje co do sporych kwot i nie mamy z tym problemu. Dlaczego wykonawca nie mógłby się logować do portalu zapewniającego rozliczalność i składać dokumentów, które byłyby jednoznacznie powiązane z nim, bez konieczności składania podpisów? Bo mógłby komuś dać, albo ktoś mógłby wykraść login i hasło – jasne, dokładnie tak samo, jak login i hasło do konta bankowego. Słychać, że Urząd planuje wprowadzenie tej metody w zamówieniach krajowych. Pięknie! Tylko dlaczego zmarnowaliśmy kilka lat i odstręczyliśmy w międzyczasie wielu potencjalnych wykonawców od udziału w zamówieniach publicznych. Kto teraz i jak do nich dotrze z informacją, że już jest prościej, już nie trzeba podpisu zaufanego ani osobistego, wystarczy się zalogować.

Utrapienie wykonawców

Gdzie trzeba się logować? To kolejny problem, którego tak łatwo nie rozwiążemy. Założenia były takie, że rząd buduje platformę, która jest pośrednikiem między portalami, zbiera dane, umożliwia ich przetwarzanie itd. W każdym razie nie obsługuje końcowych użytkowników. Użytkownicy, zarówno zamawiający, jak wykonawcy mieli wybierać sobie jeden z komercyjnych portali, przez który komunikowaliby się z drugą stroną. Założenia bardzo chwalone przez KE jako łączące interes publiczny i konkurencję portali prywatnych. Założenia zrealizowano połowicznie: zamawiający mogą sobie wybrać portal do prowadzenia postępowania i o jego względy ubiegają się zarówno portale prywatne, jak i rządowy. Wykonawcy nie mają takiej wygody. Chcąc ubiegać się o zamówienia muszą nauczyć się wszystkich portali używanych przez ich klientów i komunikować się z każdym z nich przez wybrany przez zamawiającego portal. Szczerze: skandal-nie-do wiary! Obawiam się, że nie do odkręcenia bo platforma e-zamówienia nie ma takiej funkcjonalności.

Wyzwanie zamawiających

Żeby nie było, że zamawiający ma łatwiej. On dla odmiany musi walczyć z inną platformą: eNotices2. To prawdziwy bubel. Nabywcy poświęcają hekto-godziny na wypełnianie ogłoszeń. I kolejne dni na szkolenia. I dodatkowe pieniądze na wsparcie. Szok! Gdyby ktoś w Polsce w taki sposób zawalił – poleciałyby głowy (mam nadzieję). Tymczasem służby Urzędu Publikacji UE wykazują dobre samopoczucie, naprawiają i wprowadzają zmiany bez ostrzeżenia. Marnują kolejne dni pracy setek, a może i tysięcy nabywców, chyba nie tylko polskich. Ciekawe, że na webinarach organizowanych przez UPUE większość uczestników stanowili obywatele nowych państw UE (czy kiedyś przestaniemy widzieć te różnice), bo – jak stwierdzali prowadzący – na zachodzie korzystają z portali mających status e-Sendera. Dlaczego nasze portale nie umieją się połączyć z eNotices2? - pozostaje dla mnie tajemnicą.

Listonosz

Korespondencja przez portal jest zapewne prostsza i szybsza od przesyłania pism. Jednak dzisiejsza elektronizacja wnosi niewiele więcej. Ot, zastąpiliśmy listonosza elektronicznym kanałem komunikacji. Nadal jednak wiele dokumentów powstaje i/lub jest zatwierdzana na piśmie. Jeśli nawet wypełniamy jakieś pliki, to na koniec zapisujemy je najczęściej w postaci *pdf i podpisujemy. I biada temu, kto naruszy integralność pliku, wszak tracimy w tym momencie podpis, a więc pewność, że dany plik jest zgodny z oryginałem. Nawet, jeśli jest to elektronizacja, to raczej przedszkole, najwyżej stadium początkowe.

Dodatki

Prawdziwą wartość dodaną, ułatwienie i przyspieszenie pewnych procesów uzyskamy, gdy wyjdziemy poza komunikację elektroniczną. Portale oferują wiele i coraz więcej dodatkowych funkcjonalności, które ułatwiają życie.

Połączenie z EZD umożliwiające automatyczne przenoszenie dokumentów z EZD na portal i z portalu do EZD – jednym kliknięciem można zaimportować całą ofertę bez obawy, że coś się zgubi przy przenoszeniu poszczególnych plików. Jeszcze większe korzyści odniesie zamawiający, który w EZD uzgadnia projekty pism, zatwierdza je i archiwizuje. Pracownicy mogą pracować zdalnie, niezależnie od siebie, a ścieżka decyzyjna jest przejrzysta. A lasy nienaruszone.

Automatyczne roczne sprawozdanie o udzielonych zamówieniach. Z jednaj strony, to miło, że generuje się automatycznie, z drugiej – po co w ogóle istnieje? Mam nadzieję, że obowiązek taki zniknie całkowicie, przynajmniej w zakresie zamówień podlegających ustawie. To platforma e-zamówienia powinna zbierać (czy jeszcze nie zbiera? na bieżąco informacje o zawartych umowach wprost z ogłoszeń o udzieleniu zamówienia.

Rejestr umów. Przeniesienie danych z ogłoszeń o udzieleniu zamówienia na rejestr umów nie powinno być trudne, chyba, że ktoś będzie wymyślał dodatkowe informacje do ujawnienia w tym rejestrze. Moim zdaniem, sprawa powinna być rozwiązana prosto: rejestr umów powinien być po prostu kolejnym raportem generowanym przez portal na podstawie ogłoszeń o udzieleniu zamówienia. Stosując zasadę Pareto: przy nakładzie 20% sił i środków osiągamy 80% rezultatu. Dalsze rozwijanie rejestru umów jest dysfunkcyjne (i pewnie dlatego niewdrożone).

Plany. Wiodący dostawcy portali oferują wsparcie w zakresie planowania zamówień. Na podstawie zapotrzebowań składanych przez komórki merytoryczne powstaje zbiorczy plan zamówień. Problemem trudnym do elektronizacji jest – i pozostanie – określenie zakresu kategorii zakupowych oraz poszczególnych postępowań. Jak wiadomo: nie ma prostej odpowiedzi na pytanie: co razem a co osobno? Nie jest rozwiązaniem posługiwanie się kodami CPV ani podglądanie innych. Niemniej pewne szablony w pewnym zakresie zamówień mogą i powinny powstać.

Również generowanie i zatwierdzanie wniosków zakupowych jest już możliwe elektronicznie. I niejeden zamawiający z tego korzysta.

Automatyczna informacja z otwarcia ofert (i budżetu zamawiającego). Zamieszczanie na portalu bezpośrednio przed otwarciem ofert informacji o planowanym budżecie często (zdecydowanie zbyt często) odbywa się poprzez umieszczenie odrębnego pliku podpisanego elektronicznie, ewentualnie skanu dokumentu podpisanego ręcznie. To jakieś nieporozumienie. Nawet, jeśli można zrozumieć podpisywanie ofert kwalifikowanym podpisem, to trudno obronić konieczność podpisywania w taki sposób wszystkich dokumentów zamawiającego, szczególnie tak nieistotnych, jak informacja o planowanych kosztach.
Protokół może się, przynajmniej po części, sam wypełniać zaciągając dane z różnych źródeł. To pięknie, ale mało.

Przyszłością zamówień jest reużywalność danych. Kopiowanie tych samych informacji do różnych dokumentów jest gigantycznym postępem w stosunku do ich maszynopisania (gdy zaczynaliśmy pracę w URM w 1994 roku funkcjonowała tam na pełnych obrotach hala maszyn, a my po KSAPie byliśmy jednymi z pierwszych, którzy umieli posługiwać się komputerem:) Jednak z dzisiejszej perspektywy to ogromna strata czasu i niebezpieczeństwo pomyłki. Raz wpisane dane powinny się zaciągać do różnych dokumentów.

Mnie się marzy, aby można było zapomnieć o wypełnianiu ogłoszeń (wszelkich), protokołu oraz sprawozdawczości. Zamawiający powinien stworzyć tylko jeden dokument – specyfikację warunków zamówienia albo opis potrzeb i wymagań. Wszelkie dane niezbędne do publikacji ogłoszenia system powinien pobierać z SWZ/OPiW. Koniec z kopiowaniem danych, wypełnianiem formularzy, koniecznością zapewnienia spójności różnych dokumentów.

Na dodatek, stałe części SWZ powinny być określone na stałe, czy to jakimś przepisem, czy zaleceniem. Nie ma żadnego powodu, aby takie sprawy jak wymogi dotyczące formy informatycznej, wadium, zabezpieczenia, pouczenia o ŚOPach i wiele innych elementów instrukcji dla wykonawców były wymyślane na potrzeby konkretnego postępowania. I w praktyce nie są: są to elementy powielane z przetargu na przetarg. Problem w tym, że każdy zamawiający ma inny, a czasem kilka różnych sposób przedstawiania tych samych informacji. A każdy wykonawca przed złożeniem każdej oferty powinien specyfikację dokładnie przeczytać. Najlepiej całą, gdyż pułapki mogą znajdować się w różnych miejscach. Znów ogromne marnotrawstwo czasu. Trzeba albo podzielić SWZ na ogólne warunki zamówienia (stałe i niezmienne) i szczególne warunki zamówienia (tworzone na potrzeby konkretnego postępowania), albo zrobić aktywny formularz, który części stałe będzie miał nieedytowalne. Pierwsze rozwiązanie jest prostsze, elastyczniejsze i było już stosowane u kilku naszych klientów.

Również informacje z otwarcia ofert powinny zaciągać się automatycznie na portal. A UZP mógłby sobie importować te dane na swój użytek. Wysyłanie Prezesowi informacji z otwarcia ofert to jakiś giga-anachronizm a’la hala maszyn.

Uzyskanie takiej – i wielu innych – funkcjonalności wymaga przejścia wreszcie na aktywne formularze ofert. Większość portali ma je od dawna dostępne, ale nie mogą być stosowane w zamówieniach publicznych, gdyż nie daje się ich podpisać i zabezpieczyć. Wszystko się zmieni po dopuszczeniu składania ofert krajowych bez podpisu. To będzie rewolucja przede wszystkim w tym zakresie. Aktywne formularze są zabezpieczone przed celową lub przypadkową ingerencją i wymuszają odpowiedni format danych, co minimalizuje błędy w ofertach. Automatycznie zasilają danymi portal, co pozwala nie tylko generować informację z otwarcia ofert, ale i dokonać automatycznej oceny ofert. Jest to, oczywiście, możliwe jedynie w przypadku wymiernych kryteriów, czyli w 99,99% postępowań. Ogłoszenie o wyniku będzie się pojawiało ileś minisekund po informacji z otwarcia ofert. Wtedy wreszcie tropiciele korupcji w zamówieniach publicznych odetchną z ulgą: koniec przekrętów, koniec komisji przetargowych, czynnik ludzki wyeliminowany – czyli teraz dopiero będzie uczciwie. Szczerze: praca komisji przetargowej wyliczającej punkty według wzoru jest rzeczywiście bez sensu, lepiej, szybciej i za darmo zrobi to zwykły, prosty program komputerowy.

Jako gorący zwolennik ograniczonej swobody wyboru zamawiającego widzę w tym raczej zagrożenie dla efektywności i mądrości zamówień, zwłaszcza trochę bardziej skomplikowanych, niż zakup papieru toaletowego (choć nawet ten produkt może nie spełniać uzasadnionych oczekiwań, jeśli kupimy po prostu najtańszy).

Poza tym trudno mi wyobrazić sobie program, nawet bazujący na AI, który zinterpretuje pojęcie nieproporcjonalności i zastosuje art. 109 ust. 3, poprawi inne omyłki na podstawie art. 223 ust 2 tire trzecie lub odstąpi od żądania wyjaśnień rnc z powodu oczywistych okoliczności, o których mowa w art. 224 ust. 2 pkt 1). Swoją drogą, przepisy te i tak nie są stosowane (może za wyjątkiem „innych omyłek”), więc nic się nie zmieni. Nic, poza tym, że nabywcy publiczni stracą pracę. Uprzedzam od dawna na szkoleniach: jeśli ktoś zajmuje się badaniem ofert, czyli ich porównywaniem ze specyfikacją na zasadzie „znajdź różnicę” lub oceną ofert polegającą na wykonywaniu prostych działań matematycznych – straci pracę. Do tego wystarczą proste narzędzia informatyczne od dawna dostępne.

Może czas się przebranżowić, a raczej zmienić specjalizację. Odejść od prostych czynności, które można łatwo zautomatyzować i skupić się wreszcie na tym co najważniejsze: na doborze najlepszych strategii zakupowych, rozmawianiu z rynkiem, opracowaniu optymalnych warunków zamówienia, najkorzystniejszej umowy, gdy trzeba – niewymiernych kryteriów. Niestety, również w tym zakresie informatyzacja zakupów robi duże postępy. Już na zeszłorocznym EBF jedna z prelegentek pokazywała odpowiedź chata GPT na zadanie opracowania strategii zakupowej konkretnej kategorii. Nie było to mistrzostwo świata, niemniej miało dobrą strukturę i wartość dodaną – a to dopiero początki AI.

AI wchodzi przebojem w zamówienia publiczne.

Marketplanet pracuje nad programem, który będzie przeszukiwał dokumenty umieszczane na portalach i na ich podstawie będzie odpowiadał na pytania w stylu „jakie warunki udziału w postępowaniu na ochronę?”, „jakie kryteria oceny ofert na sprzątanie?” lub „jakie kary umowne przy dostawie artykułów biurowych?” Zamawiający dostanie nie tylko odpowiedź stanowiącą wybór z dokumentów zamówienia, ale także link do całej dokumentacji, aby móc sprawdzić kontekst i inne warunki zamówienia. Z jednej strony, wielu zamawiających od dawna tak pracuje: podglądając innych, więc program ten zdecydowanie ułatwi zbieranie informacji, które i tak są zbierane. Z drugiej – to, co jest stosowane będzie stosowane jeszcze częściej, również nieoptymalne warunki, również błędy. Coraz trudniej będzie się przebić z innym, niestandardowym podejściem. Właściwie z tą sytuacją mamy do czynienia od dawna. Moje hasło „zamówienia publiczne inaczej” trafia na coraz węższy rynek. Coraz mniej zamawiających jest gotowych zrobić cos inaczej, każdy pyta: a kto to już zrobił i nikt nie chce być pierwszy. A przecież tylko wymyślanie nowych rzeczy jest ciekawe.

OpenNexus z kolei pracuje nad programem, który będzie ułatwiał wykonawcom wyszukiwanie interesujących ogłoszeń, nie tylko przy pomocy kodów CPV, ale i przeszukiwanie dokumentów zamówienia. Mam nadzieję, że również ten program będzie ogarniał wszystkie zamówienia publikowane na portalach, BIPach i w innych miejscach. Wszak rozproszenie ogłoszeń podprogowych jest zmorą wykonawców – a tu słychać o dalszym podnoszeniu progów, czyli powiększaniu utrapienia firm (i później się dziwimy, ze jest mało ofert).

Co nas czeka w niedalekiej przyszłości? Nie wiem. Niemniej należy podglądać bardziej zaawansowane systemy, zarówno zamówień publicznych, jak i zakupów prywatnych. A może lepiej: zarówno zakupów publicznych jak i prywatnych – jak to, słusznie, lansuje Pani Prezes UZP. I co widać? Na przykład negocjujące ze sobą boty. Nabywca uczy swojego bota swoich potrzeb. Sprzedawcy uczą swoje boty swojej oferty. Programy dopasowują najlepszą ofertę do potrzeb. W trybie 24/7, bez udziału człowieka, obiektywnie, niemal za darmo. A my będziemy spędzać czas na pogawędkach przy kawie opłaconej z dochodu gwarantowanego.

Autor: Dariusz KOBA