Planowanie nie jest naszą najmocniejszą stroną. Dawno temu wydawało mi się, że odreagowujemy czasy centralnego planowania, które próbowano narzucać w PRL. Po zmianach systemowych zaczęliśmy doświadczać wolności, spontaniczności, akcyjności, czyli przeciwieństwa sztywnych, nieżyciowych, krępujących planów. Minęło już jednak sporo lat, wyrosło nowe pokolenie nie mające już chyba uprzedzeń do planowania, a sposób naszego funkcjonowania się nie zmienia.

Jesteśmy mistrzami świata we wdrażaniu jednostkowych projektów, przyjmowanych ad hoc i wymagających dużego zaangażowania. Gorzej z codzienną żmudną pracą posuwającą sprawy do przodu krok po kroku.

Widziałem, będąc na stażu w USA 30 lat temu, zamówienia na dostawę nabiału do teksańskich instytucji publicznych w ciągu 2 lat określające szczegółowy harmonogram dostaw do każdej jednostki (instytucje, szkoły, więzienia itp.). Zareagowałem stwierdzeniem, że w najczarniejszych czasach centralnego planowania w Polsce nikomu nie przyszło do głowy robić „centrali zaopatrzenia szkół w nabiał”. Wyrazili zdziwienie: „przecież to dobre zamówienie” i pokazali mi cenę mleka: płacili 20% ceny detalicznej. My się cieszymy z rabatu 20%, oni dostawali rabat 80%. Premia za centralne planowanie i zamawianie.

Gdy opowiadałem o tym na szkoleniach, uczestnicy z oświaty stanowczo stwierdzali, że to nie jest możliwe, gdyż liczba dzieci się waha, często chorują itp. Myślicie, że dzieci w Teksasie nie chorują? Podobnych zamówień udzielanych centralnie dla całego stanu Teksas widziałem wiele.

KATEGORYZACJA WYDATKÓW

Planowanie należy zacząć od definiowania potrzeb, identyfikacji różnych możliwości ich zaspokojenia i „optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów”, jak to pięknie określa ustawa o finansach publicznych.

Na tym etapie (strategia zakupowa, analiza potrzeb i wymagań) należy wyodrębnić kategorie zakupowe, a następnie dokonać ich analizy. W ramach tej analizy zadajemy pytanie o podział kategorii na odrębne zamówienia lub połączenie kilku kategorii w jedno zamówienie. W ten sposób dochodzimy do jednostki planu zamówień, czyli zamówienia. Więcej o tym można przeczytać w publikacji „Strategie zakupowe – przewodnik dla zamawiających publicznych” dostępnej m. in. na mojej stronie internetowej.

STANDARYZACJA

Nie da się planować zamówień zadając jednostkom organizacyjnym pytanie: ile i jakich będziecie potrzebować laptopów? Otrzymamy koncert życzeń niemożliwy do przekucia w OPZ.

Konieczna jest standaryzacja wymagań, czyli określenie z góry specyfikacji technicznej zamawianego sprzętu. Często musi to być kilka różnych konfiguracji, jednak im mniej, tym lepiej i im mniej wyjątków, tym lepiej.

Standaryzacja ma, oczywiście, wady (nie bierze pod uwagę indywidualnych potrzeb użytkowników, hamuje innowacje), jednak ma wiele zalet:

1. neutralizuje wpływ subiektywnych przekonań użytkowników o konieczności / wyższości czegoś;
2. neutralizuje wpływ zewnętrznych podmiotów (producentów, sprzedawców) na definiowanie potrzeb;
3. pozwala na dogłębną analizę wartości i rezygnację z funkcji, które nie są warte swojej ceny;
4. pozwala na dostosowanie OPZ do standardowej oferty potencjalnych wykonawców;
5. pozwala na minimalizację cen (korzyści skali) oraz kosztów utrzymania: większa znajomość, możliwość przenoszenia, mniejsza różnorodność materiałów eksploatacyjnych, niższe koszty przeglądów.

Pytanie: kto ma to robić? Sprzęt informatyczny ma swoją specyfikę: w wielu instytucjach komórka informatyki funkcjonuje jako centrum kompetencji i ona odpowiada za cały cykl zamówienia - od planowania, poprzez „przetargowanie”, do zarządzania umową.

A kto powinien mieć władzę standaryzacji wymagań instytucji zamawiającej w zakresie pozostałych zamówień? W każdym razie komórka zamówień publicznych nie jest odpowiednim wykonawcą tego zadania.

ZBIERANIE ZAPOTRZEBOWANIA

Zbieranie zapotrzebowania jednostek organizacyjnych bywa najtrudniejszym etapem. Jak „zachęcić” kierowników komórek organizacyjnych do zgłaszania realnego zapotrzebowania?

Problemem jest zarówno koncert życzeń (nadmiarowe ilości), jak i niedoszacowanie potrzeb. U wielu zamawiających problemem zdaje się samo wypełnienie udostępnionego formularza uprzednio zestandaryzowanych produktów/usług.

Po pierwsze, wynika to ze słabego umocowania komórki dokonującej planowania.

Często do tej roli wyznacza się zamówienia publiczne, które zbierają potrzeby po prostu sumując komórki arkusza kalkulacyjnego. Skąd niby zamówienia miałyby wiedzieć kto słabo planuje, a co ważniejsze, nikt nie dał zamówieniom władzy korygowania zapotrzebowań zgłaszanych przez komórki organizacyjne. Czyli: nie ma osoby odpowiedzialnej za planowanie zapotrzebowania instytucji w ramach wielu zamówień. To źle.

W sektorze prywatnym odpowiadają za to kupcy wiodący, kierownicy kategorii, czyli osoby, których rolą jest zapewnić, że określone potrzeby będą zaspokojone. W sektorze publicznym, poza informatyką, rzadko spotyka się osoby o takich kompetencjach, a tylko one, odpowiednio umocowane, są w stanie weryfikować zapotrzebowanie komórek organizacyjnych i tworzyć realne plany zamówień.

Po drugie, bardzo różnie zamawiający podchodzą do miejsc powstawania kosztów (MPK).

W sektorze prywatnym bardzo poważnie podchodzi się do identyfikacji tych miejsc, ustanowienia osób odpowiedzialnych za optymalizację wydatków w tych miejscach i pilnowanie rzeczywistego poziomu kosztów.

W sektorze publicznym bywa różnie. Ja piszę o komórkach organizacyjnych, jednostkach organizacyjnych i ich kierownikach. Co to jednak oznacza w praktyce? Departament, wydział, instytut, zespół – mniejsza o nazwę, bo nazwy są różne, ważniejsze kto ma prawo zgłaszania zapotrzebowania i odpowiada za jego poprawność. Na pewno nie są to zamówienia publiczne (poza tym, że, jak inne komórki, zgłaszają swoje zapotrzebowanie na komputery, artykuły biurowe, spożywcze itp.).

Po trzecie, należy określić odpowiedzialność kierowników komórek organizacyjnych za poprawność planowania.

Jeśli po agregacji potrzeb w skali zamawiającego zapominamy o poziomach potrzeb zgłaszanych przez komórki – pozbawiamy się możliwości monitorowania kosztów w MPK. Trudno liczyć na należytą staranność planujących. Tymczasem, jeśli MPK zgłosiło zapotrzebowanie na 100 jednostek i zawarliśmy umowę dopuszczającą wahania ± 20%, to komórka ta musi zamówić co najmniej 80 i nie więcej, niż 120 jednostek.

Jeśli w okresie trwania umowy komórka organizacyjna chce zamówić większą ilość, musi ją uzyskać od innej komórki, która być może przeszacowała swoje potrzeby. W innym przypadku komórka nie powinna mieć możliwości korzystania z umowy, która jeszcze obowiązuje i nie została wyczerpana. Tego nie należy, oczywiście, przerzucać na wykonawcę – nie jest rolą wykonawcy pilnowanie wielkości zamówień składanych przez jednostki organizacyjne zamawiającego. Jak więc to zrobić?

Najlepszym sposobem wydają się katalogi elektroniczne, które umożliwiają, z jednej strony, dokonywanie zamówień bezpośrednio z poziomu jednostek, komórek, a nawet końcowych użytkowników (pracowników), z drugiej – bieżące monitorowanie tych zamówień oraz określenie limitów ilościowych lub kwotowych na zamówieniach udzielanych przez uprawnionych. Tylko kto ma i w jakim zakresie katalogi elektroniczne? Póki co używamy Excel’a lub niczego.

PLAN ZAMÓWIEŃ A BUDŻET

Planowanie budżetu jednostki idzie nam znacznie lepiej. Księgowi, skarbnicy, kwestorzy planują wydatki z większą precyzją. Co nie oznacza, oczywiście, że plany finansowe się nie zmieniają.

Ostatecznie jedyne, co jest pewne w zakresie wszelkich planów, to to, że będą się zmieniać – co jednak nie usprawiedliwia braku planowania, acz wymaga uwzględnienia w sposobie realizacji planu. Trzeba zapewnić sobie odpowiednią elastyczność zaciąganych zobowiązań, w tym umów w sprawie zamówień publicznych.

Problem w tym, że plany zamówień nie mają zwykle żadnego przełożenia na plan finansowy. Jednostką planu zamówień jest zamówienie, a jednostkami planu finansowego działy, rozdziały i paragrafy.

Plan zamówień operuje wartością zamówienia, czyli np. wieloletniej umowy, a plan finansowy obejmuje rok budżetowy. Plan zamówień widzi wszczynane postępowania, plan finansowy wydatki. To się ewidentnie nie pokrywa. To prawda, niemniej warto podejmować próby połączenia ze sobą tych planów. Osobiście bardzo się dziwię, że nie widziałem ich w życiu. Jeśli ktoś z czytelników widział lub stosuje jakieś rozwiązanie, prosimy o kontakt, bo może zasługiwać na szersze propagowanie.

Połączenie tych planów wymaga zastosowania relacyjnej bazy danych, niezbyt wyrafinowanego narzędzia informatycznego. Na upartego dałoby się to zrobić w arkuszu kalkulacyjnym (ludzie potrafią używać Excela do bardziej skomplikowanych zadań). Mógłby wyglądać jakoś tak.

Arkusz taki należałoby rozwijać w kierunku pożądanym przez służby finansowe. Należy umożliwić przypisanie poszczególnych zamówień do klasyfikacji budżetowej (obawiam się, że niektóre zamówienia są finansowane z więcej, niż jednego paragrafu).

Dobrze byłoby zobowiązania przyszłych okresów rozpisać na kolejne lata budżetowe, co wielu zamawiających już robi przy zawieraniu umów wieloletnich. Nie sądzę jednak, że te wartości należy zamieszczać w umowach (co powoduje konieczność ich aneksowania), gdyż jest to wewnętrzna sprawa zamawiającego. To zamawiający odpowiada za zaciąganie zobowiązań do wysokości planu finansowego i nic do tego wykonawcy.

Faktem jest, że zamawiający nie może zaciągać zobowiązań przekraczających plan finansowy (z wyjątkami), jednak nie powinien, moim zdaniem, obarczać wykonawców obowiązkiem pilnowania służb zamawiającego w zakresie wysokości zaciąganych zobowiązań. Mam na myśli np. umowy dotyczące sukcesywnych świadczeń uruchamianych jednostkowymi zamówieniami kierowanymi do wykonawcy. Zakres (i wartość) tych zobowiązań można określić np. w pełnomocnictwach udzielanych osobom uprawnionym do inicjowania zamówień w ramach zawartej umowy. Więcej o tym mówię na szkoleniach dotyczących umów, na które serdecznie zapraszam.

ZAMÓWIENIA NIEPLANOWANE

Niezależnie od staranności planowania należy przyjąć, że plany będą się zmieniać. Często wynika to z okoliczności obiektywnych, których zamawiający nie był w stanie przewidzieć.

Bardzo różnie to wygląda u różnych zamawiających. Dość łatwo jest przewidzieć zarówno zapotrzebowanie, jak i budżet w przypadku urzędu, którego budżet jest ustalany raz i nie podlega zmianom. Nie da się przewidzieć dużej części budżetu w takich jednostkach, jak uczelnie czy instytuty badawcze, gdzie, poza stabilnymi źródłami budżetowymi (czasem wystarczającymi jedynie na płace i pochodne) mamy do czynienia z wieloma nieprzewidywalnymi źródłami przychodów: granty, zlecenia z rynku itp.

W takich instytucjach budżet żyje cały rok i jego spinanie jest nie lada sztuką. Należyta staranność w planowaniu zamówień w takich jednostkach znaczy zupełnie co innego, znacznie większa część zamówień jest niemożliwa do zaplanowania. Niemniej, aby zasadnie twierdzić, że to i tamto nie było możliwe do przewidzenia należy jednak wykazać, że to, co było możliwe – było starannie planowane.

RESZTÓWKI

Jak traktować dodatkowe środki, które zamawiający zwykle otrzymuje pod koniec roku budżetowego z klauzulą: wydać do końca roku?

Z jednej strony, są to środki nieplanowane (a to rezerwa, a to oszczędności z efektywnych zamówień, a to projekty, których nie dało się uruchomić), więc mogą być wydawane ad hoc, bez konieczności ich sumowania z planowymi, poczynionymi wcześniej zobowiązaniami. Z drugiej strony – to nie jest najlepsza praktyka, aby ogłaszać przetargi (lub tryby podstawowe) pod koniec roku w celu pilnego wydania tych środków (pomijam problem celowości czynionych w ten sposób wydatków).

Mając niejakie (doświadczenie) podstawy aby przypuszczać, że pod koniec roku mogą pojawić się dodatkowe środki, należy już na początku roku rozważyć na jakie cele takie środki mogłyby być przeznaczone. Okaże się, że przynajmniej część z nich mogłaby posłużyć do sfinansowania większej ilości planowanych do zamówienia dostaw, usług czy robót. Najlepszą praktyką byłoby wprowadzenie do planowych zamówień opcji czy wznowień pozwalających na zamówienie w ramach zawartej umowy większej ilości świadczeń tą umową objętych (lub podobnych). W takim przypadku wydatkowanie dodatkowych środków nie wymaga wszczynania procedur zamówieniowych, lecz uruchomienia opcji, czyli złożenia odpowiedniego oświadczenia.

Należy, oczywiście, pamiętać o konieczności uwzględnienia opcji w szacowanej wartości zamówienia w przeciwieństwie do planu finansowego, który nie musi obejmować opcji (czego nie uwzględnia załączona powyżej tabelka).

AWARIE

Na koniec jeszcze jedna kwestia: planowanie awarii. Awarie są często wskazywane jako przykład zamówień niemożliwych do zaplanowania, a więc nie ujętych w planie zamówień, choć ujętych w planie finansowym (pewnie w rezerwie).

To twierdzenie jest dużym uproszczeniem. Z pewnością istnieją awarie niemożliwe do przewidzenia, np. jeśli ktoś ma kilka samochodów, zwłaszcza różnych marek. Są też awarie planowane, np. jeśli zakłady autobusowe mają kilkaset autobusów jednej marki, to – choć nie wiadomo kiedy który się zepsuje – można przewidzieć zapotrzebowanie na części zamienne w dłuższym okresie czasu. Analogicznie w zakresie części i komponentów komputerowych. Podobnie można podchodzić do awarii instalacji w budynkach.

Nawet, jeśli przewidywanie awarii i udzielanie zamówień na ich usuwanie nie jest często obowiązkiem zamawiającego, najlepszą praktyką jest jednak zawarcie stałej umowy, której przedmiotem są np. przeglądy, konserwacje, modernizacje i naprawy sprzętu, czy instalacji. Mamy jeden podmiot odpowiedzialny za utrzymanie w sprawności sprzętu i w razie awarii nie szukamy nerwowo wykonawcy, który zachce w trybie pilnym ją usunąć, lecz dzwonimy pod określony numer i szybko załatwiamy sprawę. Więcej o takich zamówieniach mówię na szkoleniach o umowach, na które ponownie zapraszam.

Autor: Dariusz KOBA