Skoro wszyscy obecnie zalecają, zachęcają, a czasami także zmuszają do stosowania pozacenowych kryteriów oceny ofert, z przyjemnością podejmę się obrony kryterium ceny jako jedynego słusznego. Zwłaszcza, że od dwudziestu lat propaguję stosowanie kryteriów pozacenowych i nie obawiam się zarzutu, iż krytykuję słuszną zmianę podejścia.

Sprawa nie jest wcale taka prosta. I nie polega na tym, aby ustawowo zmuszać zamawiających do stosowania pozacenowych kryteriów w ogóle (jak w latach 2013 - 16), czy też o określonej wadze (jak obecnie). 

Uwagi wstępne.

Zacznijmy od stwierdzenia, że, co do zasady, ustawodawca powinien pozostawić zamawiającym swobodę określania kryteriów oceny ofert. Jeżeli kryteria oceny ofert stanowią wyraz potrzeb i preferencji zamawiającego jakże można oczekiwać, że wszyscy mają te same preferencje i na dodatek, że preferencje te najlepiej zna ustawodawca.

Potrzeby i preferencje dwóch zamawiających kupujących dokładnie to samo mogą się różnić i są to różnice naturalne: jednemu się spieszy, drugiemu nie, jednego stać na wyższą jakość, innego nie itd. Więcej nawet, preferencje tego samego zamawiającego mogą się różnić na przestrzeni czasu powodując, że kryteria stosowane w zeszłym roku nie będą odpowiednie do sytuacji, w której to samo zamówienie jest udzielane rok później. 

Można, być może, opracować przykładowe kryteria, przykłady dobrych praktyk, ale nie powinny one mieć charakteru obowiązujących przepisów, a co najwyżej klocków, z których każdy zamawiający będzie komponował zestaw kryteriów właściwy dla konkretnego postępowania.

A bardzo często właściwym zestawem kryteriów będzie: cena – 100%. Dotyczy to w większej mierze robót budowlanych i standardowych dostaw, niż usług, zwłaszcza usług intelektualnych, których przedmiot nie jest możliwy do dokładnego określenia. Stosowny przepis funkcjonuje w ustawie „od zawsze”. Chodzi mianowicie o definicję oferty najkorzystniejszej (art. 2 pkt 5), w której znajduje się zastrzeżenie, że nie można wybierać wg najniższej ceny „w przypadku zamówień w zakresie działalności twórczej lub naukowej, których przedmiotu nie można z góry opisać w sposób jednoznaczny i wyczerpujący”.

Na marginesie należy wyrazić zdumienie, że UZP potrafi ścigać i skarżyć przed sądami zamawiających, którzy zastosowali zapytanie o cenę do zakupu usług projektowych, natomiast nie interweniował w przypadku powszechnych przez lata przetargów na wybór projektanta po najniższej cenie. Przecież jedno i drugie postępowanie było i jest równie nielegalne.

Legalność i celowość stosowaniawyłącznie kryterium ceny.

Rozważmy jednak, kiedy stosowanie wyłącznie kryterium ceny jest legalne oraz celowe. Zgodnie z art. 91 ust. 2a: zamawiający (niektórzy) kryterium ceny mogą zastosować jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykażą w załączniku do protokołu w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia (z wyjątkami). 

Zgodnie z tym przepisem zastosowanie ceny jako jedynego kryterium wymaga spełnienia równocześnie dwóch warunków:

1. określenia w opisie przedmiotu zamówienia standardów jakościowych odnoszących się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz 
2. wykazania w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia.

O pierwszym z nich pisałem nie tak dawno w Doradcy. Przypomnieć wypada jedynie podsumowanie: zważywszy, że zamawiający może stawiać swoje wymagania na dwa sposoby: jako warunki oceniane zero-jedynkowo lub jako kryteria oceniane na skali – jasnym jest, że im lepiej określi swoje wymagania jakościowe w postaci warunków, tym mniejsza potrzeba stosowania kryteriów jakościowych. Z tak brzmiącym przepisem trudno się nie zgodzić (w przeciwieństwie do poprzedniego jego brzmienia posługującego się pojęciami zaczerpniętymi z przesłanki zapytania o cenę).

Obecnie chciałbym skupić się na drugim z warunków, czyli konieczności wykazania w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Przepis ten, wprowadzony nowelizacją sprzed czterech lat (pierwotnie w brzmieniu „koszty ponoszone w całym okresie korzystania z przedmiotu zamówienia”) był owocem dyskusji, jaka toczyła się w podkomisji na temat tego, jak nieracjonalne jest kupowanie drukarek czy kopiarek bez uwzględnienia cen tuszy lub tonerów do nich. To rzeczywiście jest ciężką głupotą. Jednak…

Po pierwsze – zasadność uwzględniania kosztów cyklu życia nie zależy w żaden sposób od wagi kryterium cenowego.

Podejście oparte na rachunku kosztów cyklu życia, a zwłaszcza całkowitych kosztów posiadania jest właściwe zawsze i wszędzie (chyba, że ktoś zamierza opuścić pracodawcę niedługo po przetargu i ma „w głębokim poważaniu” to, co będzie się działo za kilka miesięcy i lat). Jest to tak samo ważne w postępowaniu, w którym waga ceny wynosi 30%, jak i 60% lub 100%. Tymczasem ustawodawca wymuszając niejako stosowanie tego podejścia w przypadku, gdy waga ceny przekracza 60%, sugeruje jednocześnie, że stosowanie tego podejścia nie jest właściwe przy cenie ważącej 60% i mniej. Jest to bardzo szkodliwe przesłanie, gdyż powoduje, że zamawiający stosując wagę ceny 60% czują się zwolnieni z obowiązku rozważenia i uwzględnienia kosztów cyklu życia.

Po drugie – pojawił się w ustawie odrębny przepis, zalecający stosowanie podejścia opartego na rachunku kosztów cyklu życia. 

Jest to kompleksowa regulacja, mająca zastosowanie do wszystkich zamówień. Z jednej strony, jest to przepis zbędny, gdyż zamawiający nie potrzebuje w ustawie pozwolenia na stosowanie tego podejścia, stosowaliśmy je w wielu przetargach „od zawsze” i każdy racjonalnie (i długofalowo) myślący zamawiający wiedział, że tak należy. Z drugiej strony, wprowadzenie takiej normy rzeczywiście może przyczynić się do szerszego stosowania tej praktyki i może przynieść dobre rezultaty. 

Niezmiennie jednak będę twierdził, że ustawa nie jest podręcznikiem i zamieszczanie w niej przepisów „w celach dydaktycznych” jest bezcelowe, a nawet szkodliwe, gdyż ustawodawca nie ma kompetencji, aby zidentyfikować wszystkie „dobre rady” i nie ma możliwości ich pomieszczenia w ustawie. 

Ustawa pisana według maniery „zamawiający może…” powinna mieć co najmniej tysiąc artykułów. A ponadto, im więcej w ustawie przepisów sformułowanych według maniery „zamawiający może …”, tym większe wrażenie, że gdyby nie przewidziano w ustawie takiej możliwości, to zamawiający nie mógłby jej zastosować – co przecież nie jest prawdą. 

Z trzeciej strony – zestawienie ogólnej, słusznej zachęty do stosowania kosztów cyklu życia z obowiązkiem stosowania tego podejścia przy wadze ceny powyżej 60% drastycznie osłabia oddziaływanie tego przepisu: zamiast myśleć o kosztach cyklu życia zdecydowana większość woli obniżyć wagę ceny do 60% i uciec od problemu.

Po trzecie – wprowadzenie obowiązku uwzględnienia kosztów cyklu życia przy zamówieniach z wagą ceny powyżej 60% sugeruje, że drugim, obok ceny, kryterium o wadze co najmniej 40% powinny być właśnie koszty cyklu życia.

Zgodnie z zasadą: jeśli czegoś nie opisałeś w postaci warunków, czyli wymagań bezwzględnych, to powinieneś to opisać w postaci kryteriów, czyli wymagań miękkich. Jeśli tak, to przede wszystkim należy stwierdzić, że to nie działa. Nie widziałem postępowań (z wyjątkiem wspomnianych w dalszej części, ale to niewzorcowa historia wynikająca z innych przesłanek), w których zamawiający stosowałby kryterium kosztów cyklu życia obok kryterium ceny. I dobrze, bo podejście oparte na rachunku kosztów cyklu życia nie polega na tym, aby stosować koszty cyklu  życia jako odrębne kryterium, obok ceny.

Podsumowując ten wątek należy stwierdzić, że zalecenie dotyczące rachunku kosztów cyklu życia zamieszczone w art. 91 ust. 2a czytane w oderwaniu od całości przepisu jest słuszne, natomiast powiązanie obowiązku stosowania rachunku kosztów cyklu życia z wagą ceny jest bezsensowne. Stąd wniosek de lege ferenda o skreślenie tego warunku.

Waga ceny a rachunekkosztów cyklu życia.

Póki co jednak, wykorzystajmy istniejącą normę nie do tego, aby uciekać od problemu obniżając niepotrzebnie wagę ceny, lecz do tego, aby zastosować, o ile to możliwe, podejście oparte na rachunku kosztów cyklu życia.

Przywołajmy art. 91 ust. 3c: Rachunek kosztów cyklu życia może obejmować w szczególności koszty:

1) poniesione przez zamawiającego lub innych użytkowników związane z:

a) nabyciem,
b) użytkowaniem, w szczególności zużycie energii i innych zasobów,
c) utrzymaniem,
d) wycofaniem z eksploatacji, w szczególności koszty zbierania i recyklingu;

2) przypisywane ekologicznym efektom zewnętrznym związane z cyklem życia produktu, usługi lub robót budowlanych dotyczące emisji gazów cieplarnianych i innych zanieczyszczeń oraz inne związane z łagodzeniem zmian klimatu, o ile ich wartość pieniężną można określić i zweryfikować.

Zgodnie z tą normą w ramach kosztów cyklu życia można uwzględniać całkowite koszty posiadania (total cost of ownership – TCO) oraz koszty środowiskowe. Te drugie należy, przynajmniej na razie, odrzucić, i to co najmniej z dwóch powodów (dla tych, co nie wierzą w ocieplenie klimatu wystarczy powód absurdalności zajmowania się takimi sprawami). 

Po pierwsze, nie mamy narzędzi do obiektywnego określania wartości pieniężnej tych kosztów, po drugie, uwzględnianie tych kosztów może spowodować drastyczne pogorszenie sytuacji konkurencyjnej polskich producentów bazujących na „brudnej energii” – do cen ich produktów trzeba będzie doliczać koszty ekologiczne i tak, sztucznie podwyższoną cenę, trzeba będzie brać pod uwagę przy punktowaniu ofert. 

Stosowanie tego podejścia zostanie nam zapewne wkrótce narzucone rozporządzeniem Komisji Europejskiej i – jak mówią malkontenci – „wtedy się nie pozbieramy”, co powinno oznaczać, że należy się do tego momentu przygotować (niby co mają zrobić producenci czerpiący z sieci energetycznej prąd? Postawić sobie wiatrak? A może panele fotowoltaiczne?).

Całkowite koszty posiadania.

Zajmiemy się teraz tym, co na dziś jest możliwe i sensowne, czyli całkowitymi kosztami posiadania (TCO). 

Zacznijmy od tego, że w całej masie zamówień podejście oparte na rachunku kosztów cyklu życia nie jest możliwe, gdyż nie występują żadne takie koszty, np. doradztwo, szkolenia, ochrona, energia itd., itp. Często zamawiający nie ponosi żadnych dodatkowych kosztów zakupu, użytkowania, utrzymania i utylizacji. W takim przypadku należy w protokole wpisać „Podejście oparte na rachunku kosztów cyklu życia nie ma zastosowania do przedmiotowego zamówienia” lub podobne.

Najlepiej widać naturę i potrzebę uwzględnienia TCO w przypadku dostaw. Klasycznym przykładem są drukarki i kopiarki, które są oferowane zwykle po rażąco niskich cenach, a cały zarobek producenta ukryty jest w cenie materiałów eksploatacyjnych. 

Starsi powinni pamiętać, że kilkanaście lat temu jeden z producentów sprzętu medycznego doprowadził to rozumowanie do końca i oferował szpitalom dostawę sprzętu laboratoryjnego za darmo – afera wybuchła, gdy NIK wykrył, że odczynniki do tego urządzenia kosztowały 800% ceny analogicznych odczynników do innych podobnych urządzeń. „Nie ma darmowych obiadów” - mówią w korporacjach.

O kosztach zakupu produktów zamawiający zwykle pamiętają i opisują (w OPZ lub IPU), że wykonawca kupowany sprzęt musi: dostarczyć, wnieść, ustawić, rozpakować, przyłączyć, przetestować… oraz przeszkolić personel. O kosztach użytkowania i utrzymania często się zapomina, a przecież mogą one obejmować: przeglądy, konserwacje, materiały eksploatacyjne, części szybkozużywające, pobór mediów, spalanie, ubezpieczenie itd., itp. O utylizacji to już prawie nikt nie pamięta, a przecież koszty wycofania z eksploatacji zaczynają ważyć (na marginesie: ciekawe jak wyszedłby TCO dla energooszczędnej żarówki wypełnionej rtęcią w stosunku do starej, żarowej…). 

Wyliczenie TCO wymaga zwykle przeprowadzenia analizy rodzajów i wielkości kosztów, przy czym należy skupić się przede wszystkim na najważniejszych składnikach. 

Przy zakupie drukarki trzeba uwzględnić tusze lub tonery, natomiast zużycie energii elektrycznej nie wydaje się konieczne (urządzenia te i tak spełniają wyśrubowane normy w tym zakresie). Przy zakupie samochodu uwzględniamy poza spalaniem koszty (i ich częstotliwość) przeglądów oraz kluczowe materiały eksploatacyjne (i częstotliwość ich wymiany): olej, klocki, tarcze… 

Mój ulubiony przykład prostego a skutecznego uwzględnienia TCO przy dostawie sprzętu pochodzi sprzed kilkunastu lat. Warszawskie MZA ogłosiło przetarg na dostawę autobusów (można zamienić na samochody, drukarki, kopiarki, komputery, projektowy itd., itp.), w którym jedynym kryterium była cena, natomiast najkorzystniejszą ofertę złożył Mercedes. 

Jak to możliwe? OPZ składał się z trzech części. Zamawiający wymagał: (1) dostarczenia produktu, (2) utrzymania w sprawności na określonym poziomie przez określony czas oraz (3) zobowiązania wykonawcy do odkupu sprzętu po okresie używania. Stosownie do opisu zamawiający wymagał przedstawienia cen: (C1) sprzedaży, (C2) utrzymania oraz (C3) odkupu. Do porównania ofert zastosowano wzór: C = C1 + C2 - C3. Czyż to nie genialne?! A potem UZP postawił zamawiającemu zarzuty (sic!). Nie poddajemy się jednak i po drobnych korektach nadal stosujemy tę zasadę.

Koszty zakupu mogą obejmować szereg wydatków daleko wykraczających poza wymienione powyżej, czego przykładem może być zakup oprogramowania, od prostego Lexa/Legalisa/LexPolonica przez systemy operacyjne i bazy danych, aż do wielkich, dedykowanych systemów informatycznych. 

Zamawiający posiada i użytkuje program „A” i najchętniej nadal chciałby z niego korzystać. Czy jednak wolno wskazać ten program w OPZ? Ważniejsze: czy warto? Czy rzeczywiście jestem gotowy zapłacić każdą cenę za przedłużenie licencji, utrzymanie, rozwój programu, który posiadam? Przecież nie! 

Tymczasem wielu zamawiających stara się ze wszystkich sił kupić „A”. To jakieś nieporozumienie, to nie ma nic wspólnego z celowym i oszczędnym gospodarowaniem środkami publicznymi, nie mówiąc o tym, że narusza zasady zamówień publicznych. Ale przecież zakup programu innego, niż „A” spowoduje duże utrudnienia w instytucji i będzie wymagał poniesienia wielu dodatkowych kosztów: przeniesienie danych, szkolenia użytkowników, certyfikaty administratorów itd., itp. 

To prawda, dlatego należy zastosować TCO i wymagać uwzględnienia w ofercie przez każdego wykonawcę, który oferuje coś innego, niż „A” wszystkich kosztów zakupu. Z jednej strony, postępowanie dopuszcza zaoferowanie „nie A”, z drugiej strony, wymaga pokrycia przez wykonawcę wszystkich (niewystępujących w przypadku oferowania „A”) kosztów zakupu.

Nie należy też zapominać, że TCO dla systemów informatycznych powinien obejmować koszty utrzymania i używania przez cały czas życia systemu, a więc raczej nie trzy-pięć, tylko kilkanaście lat.

TCO przy robotach budowlanych.

W przypadku robót budowlanych TCO powinno być rozważane na etapie projektowania. Zamawiający powinien wymagać od projektanta optymalizacji rozwiązań projektowych pod kątem zarówno kosztów budowy, jak i kosztów utrzymania obiektu. 

Kto to robi? Niewielu. No to nie ma się co dziwić, że w projekcie wszystko jest przewymiarowane, ewentualnie „piękne, ale niemożliwe”, niemożliwe do ogrzania, ochłodzenia, posprzątania, utrzymania, serwisowania. Jeśli optymalizacja kosztów utrzymania została dokonana (jak należy), zamawiający może skwitować spełnienie tego warunku adnotacją w protokole w stylu: „Analiza kosztów cyklu życia obiektu została dokonana na etapie projektowania, a dokumentacja projektowa jest wynikiem optymalizacji kosztów budowy, utrzymania i używania obiektu”.

Jak policzyć te koszty? Obawiam się, że jedyne profesjonalne podejście opiera się na modelowaniu budynku (Building Information Modelling – BIM), co wymaga zastosowania specjalnego oprogramowania, jednak umożliwia osiągnięcie rezultatów m. in. w postaci spójności dokumentacji projektowej oraz możliwości wyliczenia potrzeb energetycznych budynku. 

Chyba pierwszym w Polsce przetargiem, w którym wymagaliśmy wyliczenia w ten sposób wskaźników energetycznych, które były przedmiotem oceny w przetargu była budowa Muzeum Piłsudskiego w Sulejówku. Zdobyte tam doświadczenia chętnie wykorzystamy przy kolejnej inwestycji, tylko jakoś nie widać inwestorów chcących zastosować to podejście. Wszyscy czekają na ustawowy przymus stosowania TCO dla obiektów budowlanych? Zgodnie z art. 91 ust. 7 c minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa  określi, w drodze rozporządzenia, metodę kalkulacji kosztów cyklu życia budynków oraz sposób przedstawiania informacji o tych kosztach kierując się potrzebą zapewnienia ujednolicenia i wiarygodności tych kalkulacji.  Może lepiej spróbować, zanim taki obowiązek się pojawi.

Inwestycje obliczone na generowanie przychodów.

Inaczej postępujemy w przypadku inwestycji obliczonych na generowanie przychodów, np. budowa bloków energetycznych. Stosujemy tylko jedno kryterium oceny ofert – i nie jest nim cena.

Stosujemy dokładnie takie samo podejście, jakie zastosowałby każdy prywatny inwestor. Mądry inwestor nie dąży do minimalizacji kosztów budowy, lecz do maksymalizacji zysku, czyli szuka rozwiązania, które maksymalizuje różnicę między przychodami generowanymi przez inwestycję, a kosztami jej budowy i eksploatacji. 

Jedynym kryterium, jakie należy w takim przypadku stosować jest wartość bieżąca netto (Net Present Value – NPV), ewentualnie wewnętrzna stopa zwrotu (Internal Rate of Return – IRR, może MIRR). 

Przez lata inwestorzy bali się tego podejścia („bo nielegalne”, „bo nie ma kryterium „cena”) i stosowali tandem kryteriów: cena – 10%, NPV – 90% (co jest absurdem ekonomicznym). Kilka lat temu udało nam się przełamać opory PGE, które jako pierwsze ogłosiło trzy postępowania na budowę bloków z jednym kryterium: „NPV – 100%). Mam nadzieję, że wszystkie następne idą już wedle tego podejścia.

Podobne podejście należy stosować również do inwestycji nie nastawionych na generowanie zysku (nie jest takich przypadków dużo w świecie zamówień publicznych), lecz np. na obniżenie kosztów eksploatacji (np. termomodernizacja), których jest cała masa a które – obawiam się – wcale nie uwzględniają podejścia opartego na TCO.

Podsumowując: stosowanie kryteriów pozacenowych nie jest ani jedynym, ani najważniejszym czynnikiem sukcesu zamówienia publicznego. W całej masie zamówień, zamiast stosować głupie lub niepotrzebne kryteria pozacenowe, lepiej wybrać najtańszą ofertę, z zastosowaniem podejścia opartego na koszcie cyklu życia i po określeniu standardów jakościowych odnoszących się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia.

Autor: Dariusz KOBA