Gdy w 1994 r. amerykanie uczyli nas zamówień publicznych postawili pytanie: „Co należy zrobić z ofertą dostawy samochodów z dwoma kołami zapasowymi w sytuacji, gdy wymagano w przetargu samochodów z jednym kołem zapasowym?” Odpowiedź była oczywista: „brać”. „Błąd – to przecież oferta niezgodna z SIWZ” stwierdzili z pełnym przekonaniem nasi trenerzy. „Jak można odrzucić ofertę obejmującą gratisowo dodatkowe produkty” oburzyliśmy się wszyscy.

Amerykanie tłumaczyli coś o czyszczeniu magazynów, kosztach przechowywania i kosztach utylizacji, ale zupełnie to do nas, mających w świeżej pamięci „gospodarkę niedoborów”, nie trafiało.

Z czasem rozumiemy coraz lepiej, że lepsze może być wrogiem dobrego nie tylko dlatego, że szkoda czasu na ulepszanie, ale również dlatego, że lepsze może się okazać gorsze.

LEPSZY WYKONAWCA

Kwalifikacja wykonawców służy ocenie zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia. Zamawiający dysponuje trzema narzędziami weryfikacji tych zdolności: podstawami wykluczenia, warunkami udziału i kryteriami selekcji (oraz w ograniczonym zakresie kryteriami oceny ofert).

Podkreśla się, że warunki udziału to powinny być minimalne zdolności, jakimi powinien wykazywać się wykonawca. A co z poziomem maksymalnym? Czy wolno warunki udziału określać również „od góry”? Ależ skąd – odpowie większość – nie można wykluczyć wykonawcy, który ma potencjał większy od wymaganego. Błąd – nie jest prawdą, że większy wykonawca jest lepszy, a nawet, że jest nie gorszy od mniejszego.

Widziałem nieraz coś, co nazywam „syndromem zbyt dużego wykonawcy”. Jeśli niewielkie zamówienie u małego zamawiającego uzyska wielka firma, to bardzo źle rokuje. Dla takiej firmy będzie to zlecenie „trzeciorzędne”, co oznacza, że będzie do jego realizacji przeznaczać rezerwy kadrowe i sprzętowe. W efekcie zamówienie może nie zostać należycie realizowane. A gdyby zamawiający próbował się upominać - najdroższe kancelarie szybko uświadomią mu jego miejsce - mały zamawiający nie będzie w stanie wyegzekwować należytego wykonania zamówienia.

Co innego wykonawca mniejszy, spełniający warunki odpowiednio postawione, a więc zdolny do wykonania zamówienia, lecz nie za duży. Dla takiego wykonawcy to konkretne zamówienie może być priorytetowym, wizerunkowym, może być przepustką do nowych, dużych (dla tej firmy) zamówień. Taka firma ma motywację, aby wszystkie siły i środki (również kosztem mniejszych zleceń) przerzucić na realizację tego zamówienia. Mniejsza firma może wykonać zamówienie znacznie lepiej od (za) dużej.

Czy to oznacza, że należy określać warunek doświadczenia jako należyte wykonanie od X do Y zamówień i wykluczać tych, którzy wykonali więcej? Nie, raczej nie. Może wystarczy, że w ramach kryteriów selekcji nie będzie stosowana „ilość wykonanych wcześniej zamówień” jako jednostka miary doświadczenia wykonawcy.

Podobnie należy podchodzić do doświadczenia personelu wykonawcy: mierzenie doświadczenia latami nie powinno prowadzić do promocji ludzi, którzy już dawno powinni przejść na zasłużony odpoczynek. A jednak, gdy zaproponowałem punktowanie jedynie doświadczenia zdobytego przed 60 rokiem życia – podniosły się głosy, że to dyskryminacja, nierówne traktowanie itp. Nie sądzę. A ponadto słyszę opowieści o inżynierach starszej daty obwożonych po budowach i niezdolnych już do wniesienia twórczego wkładu w realizację zamówienia (mimo posiadania doskonałego cv). Nie wydaje się również, aby było legalne określenie warunku przychodu, dysponowania środkami, stanu zatrudnienia i innych z górną granicą.

Jak więc wspierać udział małych i średnich przedsiębiorstw w rynku zamówień publicznych?

Po pierwsze, dzielić zamówienia, dopuszczać oferty częściowe. To wydaje się być najważniejszym narzędziem, które pozwala przy zapewnieniu odpowiedniego potencjału wykonawcy otworzyć rynek dla mniejszych firm (błędem jest dopuszczanie zbyt małych wykonawców do zbyt dużych zamówień).

Po drugie, promować konsorcja i rzetelne, udowodnione poleganie na podmiotach trzecich.

Po trzecie, zmniejszać wymagania finansowe udzielając zaliczek (bez żądania gwarancji zwrotu), dokonując częściowych płatności i stosując jak najkrótsze terminy płatności.

Po czwarte, stosować kryteria umożliwiające uzyskanie przewagi przez mniejsze, lokalne firmy (promujące znajomość projektu, lokalnego rynku, łańcucha dostaw itp.).

Po piąte, określać warunki realizacji w taki sposób, aby mniejsze, lokalne firmy łatwiej je spełniały (częstsze dostawy, częstsze spotkania itp.).

Po wykonaniu tego wszystkiego pozostaje liczyć na to, że w tych warunkach mniejsi, lokalni wykonawcy pokonają światowe koncerny, supermarkety, sieciówki, superintegratorów i innych winnych globalizacji i jej nieprzyjemnych skutków. Wszak małe jest piękne.

LEPSZE OSIĄGI

Istotnym, pozacenowym, kryterium oceny ofert powinna być jakość. Art. 91 ust. 2a wyraźnie wskazuje, że cena może być jedynym (lub wiodącym) kryterium, gdy w SIWZ zostaną określone standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia. A contrario: jeśli jakość zostanie określona jako warunki (standardy), które każdy wykonawca musi spełnić – stosowanie kryteriów pozacenowych może być zbędne.

Jednym z mierników jakości są parametry techniczne. Co do zasady są oceniane: im więcej – tym lepiej (czasem im mniej – tym lepiej). Pytanie jednak, czy zawsze polepszenie parametrów technicznych powoduje wzrost użyteczności?

Przykład

W przetargu na dostawę samochodu służbowego przedmiotem oceny były parametry takie, jak moc i przyspieszenie. Ofertą najkorzystniejszą okazała się ta, w której wykonawca zaoferował sportową wersję znanego samochodu, która – oferując imponującą moc i przyspieszenie – daje w pakiecie sportowe siedzenia kubełkowe, twarde, obniżone zawieszenie, opony niskoprofilowe itp. Nie negując przyjemności z jazdy, jakiej może doznać doświadczony kierowca sportowy na krętych szosach górskich – samochód taki nie może spełniać roli reprezentacyjnej urzędowej limuzyny.

Wniosek natury ogólnej jest prosty: trzeba dobrze znać się na przedmiocie zamówienia, aby stworzyć mądry SIWZ, i to nie tylko OPZ, ale również warunki, kryteria i umowę.

Wniosek szczegółowy dotyczący zakupu samochodów również dla specjalistów jest prosty: również mniejsze samochody mogą być wyposażone w większość komponentów i systemów, które kiedyś były zarezerwowane dla samochodów co najmniej wyższej klasy. Obecnie aby kupić taki samochód (a nie „nadzianego sterydami” średniaka) trzeba niestety odwołać się do parametrów takich, jak rozstaw osi, przestrzeń dla kierowcy/pasażera lub objętość bagażnika.

DODATKOWA FUNKCJONALNOŚĆ

Istotnym elementem wpływającym na jakość jest funkcjonalność. Wymagania w tym zakresie mogą być określone jako warunki oraz jako kryteria. Funkcje określone jako warunki muszą być spełnione pod rygorem odrzucenia oferty, natomiast funkcje oceniane w ramach kryterium skutkują przyznaniem określonej liczby punktów w przypadku oferowania konkretnej funkcji lub nieprzyznaniem punktów w przypadku braku funkcji.

Przykład

Zamawiający określił wymagania techniczne i funkcjonalne urządzenia wielofunkcyjnego w sposób zapewniający zaspokojenie jego obiektywnych potrzeb. Nie stosował kryteriów pozwalających na ocenę dodatkowej funkcjonalności. Mimo to jeden z wykonawców zaoferował urządzenie posiadające wiele dodatkowych funkcji, przy czym sposób sterowania urządzeniem, nawet w zakresie funkcji podstawowych, był na tyle skomplikowany, że konieczne okazało się dodatkowe, odrębnie płatne szkolenie pracowników w zakresie obsługi tego urządzenia. Do tego dochodzą obawy zamawiającego co do usterkowości bardziej naszpikowanego sprzętu.

Nie widziałem chyba w SIWZ zakazu oferowania dodatkowych funkcji, choć przecież nie można wskazać takiego zakazu. Należałoby zacząć od określenia celów zamówienia (bardzo lubię pisać preambuły w umowach), które mogłyby służyć jako wytyczne do interpretacji intencji zamawiającego i oczekiwanej funkcjonalności. Czemu nie posłużyć się określeniami: „proste”, „trwałe”, „głupoodporne”, „nie wymagające przygotowania” itp. Trudno byłoby w oparciu o takie sformułowania odrzucić ofertę, bez wątpienia można jednak dokonywać oceny ofert z tego punktu widzenia.

ZŁĄCZKA

Co do zasady opis funkcjonalny uważamy za właściwszy od opisu technicznego. Zamiast projektować sposób realizacji zamówienia, zamawiający skupia się na rezultatach, jaki muszą być osiągnięte, pozostawiając wykonawcy znaczną swobodę doboru sił i środków, technologii i rozwiązań. W ten sposób poszerza konkurencyjność postępowania, dopuszcza stosowanie rozwiązań innowacyjnych itp. Co nie oznacza, że jest to proste, łatwe i przyjemne.

Przykład pierwszy

Zamawiający wymagał w opisie przedmiotu zamówienia zapewnienia możliwości połączenia oferowanego urządzenia z innym, już posiadanym. Nie narzucił sposobu połączenia, wymagając jedynie zapewnienia pełnej kompatybilności. Wykonawca zaoferował urządzenie komunikujące się z posiadanym przez zamawiającego przy użyciu złączki, przejściówki, dodatkowego portu, kabla itp., oferując, oczywiście tę złączkę w cenie oferty.

Niby funkcjonalność została zachowana, jednak … kto by się ucieszył ofertą urządzenia z wtyczką angielską i przejściówką w gratisie. Najważniejsze jest osiągnięcie zakładanych rezultatów - to prawda. Jednak można je osiągać na różne sposoby – i to może nie być obojętne. Funkcjonalność systemu informatycznego to nie tylko możliwość przeprowadzenia pewnej operacji, ale również łatwość jej dokonania, a także „piękno kodu”, którym potrafią zachwycić się programiści (choć jego urok nie jest dostępny dla przeciętnego śmiertelnika). Możliwości przeprowadzenia pewnej operacji należy wymagać; łatwość i intuicyjność obsługi bywa przedmiotem oceny; nikt chyba nie ocenia przejrzystości i uporządkowania kodu, co skutkuje np. systemami łatanymi na gumę do żucia lub srebrną taśmę.

Przykład drugi

W przetargu na dostawę kopiarek zamawiający zażądał zamykanej na kluczyk szuflady na papier. Wykonawca zaoferował urządzenia, w których nie montuje się standardowo zamka, lecz oświadczył, że wykona zamówienie zgodnie z SIWZ, po czym dostarczył urządzenia z zamontowaną stalową, solidną listwą z zamkiem. Nie wygląda to profesjonalnie, a ma stać na korytarzu ważnego urzędu. Z drugiej strony, jeśli fabrycznie montowane zamki są wyceniane tak wysoko, że opłaca się skorzystać z usług lokalnego ślusarza …

Starodawny dylemat: wymagać produktów z seryjnej produkcji, czy dopuścić indywidualizację. Seryjna produkcja daje pewność dopracowania, usunięcia niedoróbek, certyfikacji, powtarzalności, dostępności serwisu i części. Z drugiej strony, hamuje postęp, rozwój, krótkie serie dostosowane do potrzeb klienta. Gdy wykonawca oferuje niestandardową specyfikację naraża się na odrzucenie oferty. A w KIO bywa różnie: część wyroków sankcjonuje odrzucenie oferty, której parametrów nie potwierdza standardowa karta produktu, część hołduje zasadzie, że trzeba przyjąć ofertę oferującą złote góry, nawet, jeśli wszyscy wiemy, że one nie istnieją (wszak nie da się wykluczyć, że mogą zostać stworzone).

Być może oba podejścia są słuszne, w zależności od konkretnych okoliczności. Niemniej, znacznie lepiej byłoby, gdyby zamawiający sformułował precyzyjnie swoje wymagania funkcjonalne z konsekwencją niemożności odrzucenia oferty z powodu niezgodności z wymaganiami, które nie zostały precyzyjnie określone.

GWARANCJA

Gwarancja może być jednym z mierników jakości, zwłaszcza, jeśli bierze się pod uwagę warunki gwarancji, a nie tylko jej okres. Warunki utrzymania gwarancji mogą wszak być tak niekorzystne, że korzystanie z uprawnień gwarancyjnych staje się nieopłacalne. Wymaganie gwarancji dłuższej, niż standardowa lub na warunkach niestandardowych jest ryzykowne. Lepiej uczynić z tego kryterium oceny ofert podlegające punktacji.

Przykład pierwszy

W przetargu na remont dachu zamawiający określił kryterium „okres gwarancji”. Jeden z wykonawców zaoferował gwarancję 100-letnią. W odpowiedzi na żądanie wyjaśnień wskazał, że dachówki na okolicznych budynkach z pewnością mają ponad 100 lat, a on zastosuje analogiczny materiał do wykonania zamówienia. Wydaje się, że – nawet, jeśli deklaracja wykonawcy nie jest bezpodstawna – wyegzekwowanie 100-letniej gwarancji jest mało prawdopodobne. Niemniej, nie jest niemożliwe …

Warto na tym przykładzie zaprezentować dobry opis sposobu oceny ofert.

W kolumnie „Opis” zamieszczamy nazwę parametru, ewentualnie jednostkę miary. W drugiej kolumnie zamieszczamy „R” lub „M” wskazujące, czy zależność jest rosnąca (im więcej, tym lepiej), czy malejąca (im mniej, tym lepiej). Wartość minimalna jest wymagana i zwykle oferowanie poniżej tej wartości skutkuje odrzuceniem oferty. Wartość optymalna jest wartością, której osiągnięcie powoduje przyznaniem maksymalnej liczby punktów i której przekroczenie nie skutkuje odrzuceniem oferty, lecz przyznaniem tej samej, maksymalnej liczby punktów. Tę liczbę wpisuje się w ostatnią kolumnę.

Odrębnie należy podać funkcję przyznawania punktów w przedziale minimum-optimum (funkcję użyteczności). Taki sposób oceny ofert pozwala, z jednej strony, na ocenę wielu parametrów technicznych, funkcjonalnych, wydajnościowych, warunków gwarancji itp., z drugiej – stanowi dla wykonawców jednoznaczną informację o preferencjach zamawiającego.

Przykład drugi

Zamawiający określił kryterium oceny ofert „okres gwarancji” i precyzyjnie wskazał, że w ramach oferty wykonawca może zaoferować gwarancję na okres od X do Y. Jeden z wykonawców, nie wiedzieć czemu, zaoferował gwarancję dłuższą od maksymalnej. Z jednej strony, jest to oferta oczywiście niezgodna z SIWZ, z drugiej zaś – jakże odrzucić taką ofertę.

To dobry przykład tego, że najdłuższy preferowany termin gwarancji (podobnie, jak wiele innych ocenianych parametrów) powinien być określony jako „optymalny”, nie „maksymalny”. Z drugiej strony, to też dobry przykład oferty przewyższającej oczekiwania zamawiającego, którą trudno uznać za niezgodną z SIWZ, gdyż nie generuje ona po stronie zamawiającego żadnych dodatkowych zobowiązań.

TERMIN

Skrócenie terminu realizacji zamówienia jest obecnie chyba najbardziej nadużywanym kryterium oceny ofert. Zwykle termin winien wynikać z potrzeb zamawiającego oraz możliwości (w tym technologii) wykonawcy i powinien być narzucony przez zamawiającego. Rolą wykonawcy powinno być potwierdzenie w ofercie, że zamówienie zostanie wykonane w terminie określonym w SIWZ.

Przykład

Zamawiający określił termin realizacji jako warunek kontraktowy i nie oczekiwał deklaracji wykonawców w przedmiocie jego skracania. Jeden z wykonawców zaoferował w ofercie znacznie krótszy termin realizacji. Zamawiający z przerażeniem stwierdził, że będzie zobowiązany dokonywać płatności znacznie wcześniej, niż to wynika z jego harmonogramu pozyskiwania środków zewnętrznych na współfinansowanie zamówienia.

Nieoczekiwane skrócenie terminu zdarza się, gdyż wcale nie musi generować dodatkowych kosztów, a zawsze przynosi oszczędności (mniejsze zaangażowanie zasobów). Warto przewidzieć taką sytuację, np. „ewentualne skrócenie terminu realizacji zamówienia nie może pociągać za sobą przyspieszenia terminów płatności w stosunku do określonych w harmonogramie”. O ile rzeczywiście taki jest obiektywnie uzasadniony interes zamawiającego.

Wykonawcy nie oferują zamawiającemu warunków lepszych od wymaganych – to duże uproszczenie. Powody tego mogą być różne i różnych działań zamawiającego wymagają. A i tak życie okazuje się bogatsze i nie wiadomo czy te dodatkowe koła zapasowe brać, czy nie. 

Autor: Dariusz KOBA