Zdarza mi się, może zbyt często, krytykować różne aspekty naszego rynku zamówień publicznych. Uważam, że źle się dzieje. Okazuje się, że nie tylko ja tak uważam oraz, że nie tylko w Polsce dzieje się źle. Cieszę się, że Europejski Trybunał Obrachunkowy patrzy na zamówienia podobnie, przynajmniej w jakimś zakresie. Choć to brzydkie, jest jakąś pociechą i to, że inni mają podobne problemy. Może „wespół w zespół” damy radę je przezwyciężyć.

Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) opracował raport specjalny „Zamówienia publiczne w UE” z podtytułem „Konkurencja w zamówieniach na roboty, towary i usługi zmniejszyła się w latach 2011-21”. Ktoś zadbał, aby już sam tytuł raportu wskazywał jego kluczowy wniosek (aby nie dało się go rozmydlić?).

Dodatkowo, stwierdziwszy niekompletność i brak wiarygodności danych udostępnianych przez Komisje Europejską (KE), stworzył swój portal zamówień publicznych będący kopalnią informacji o funkcjonowaniu rynku zamówień publicznych w poszczególnych państwach. Strona opracowana przez ETO razem z Government Transparency Institute znajduje się tu: https://public.tableau.com/app/profile/gti1940/viz/eca_dashboard/Story

Konkurencja drogą do efektywności

Już na początku raportu stwierdzono: „Jednym z najważniejszych celów zamówień publicznych jest uzyskanie najkorzystniejszego stosunku jakości do ceny przy zamawianiu robót budowlanych, towarów i usług. Podstawowym warunkiem umożliwiającym osiągnięcie tego celu jest istnienie konkurencji, rozumianej jako wystarczająca liczba wykonawców prowadzących działalność na danym rynku, którzy uczestniczą w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego.”

Dobrze powiedziane:

• Podstawowym celem zamówień publicznych jest efektywność, nie ściganie korupcji.
• Konkurencyjność jest środkiem do osiągnięcia tego celu, a nie celem samym w sobie.

Nieudana reforma

„W zamyśle prawodawców przeprowadzona w 2014 r. reforma miała uelastycznić udzielanie zamówień publicznych, uprościć procedury, a także poprawić dostęp MŚP do zamówień oraz ułatwić wykorzystanie zamówień w sposób bardziej strategiczny, tak by osiągnąć lepsze wyniki. Celem reformy było również zaostrzenie przepisów i wymogów dotyczących przejrzystości i uczciwości, co miało przyczynić się do zapobiegania korupcji i nadużyciom.”

I co?

„Wiele celów reformy z 2014 r. nie zostało dotąd osiągniętych, w związku z czym kontrolerzy stwierdzili, że wejście w życie dyrektyw z 2014 r. nie miało zauważalnego wpływu na konkurencję w zamówieniach publicznych. Rezultat jest wręcz przeciwny do zamierzonego: oferenci i instytucje zamawiające uważają, że postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nadal pociągają za sobą znaczne obciążenie administracyjne, udział małych i średnich przedsiębiorstw w postępowaniach nie zwiększył się, a kwestie o znaczeniu strategicznym (np. uwzględnienie aspektów środowiskowych, społecznych i innowacyjnych) są rzadko brane pod uwagę.”

Ups! Skąd te wnioski? ETO oparł się na danych dostępnych w TED oraz na ankietach uczestników rynku. Dodajmy, że dane są udostępniane jako otwarte dane: każdy może je analizować, porównywać, filtrować itp. Kiedy dane z naszej platformy będą w ten sposób dostępne?

Oto kilka myśli wynikających z analizy tych danych.

Bezpośrednie udzielenie zamówienia

Jednym z najważniejszych dla ETO wskaźników jest odsetek zamówień udzielonych przedsiębiorstwom w wyniku procedury negocjacyjnej bez publikacji zaproszenia do składania ofert. Jest to nie tylko wskaźnik mierzący konkurencyjność jako narzędzie osiągania efektywności, ale również wskaźnik przejrzystości służącej przeciwdziałaniu korupcji:

„Ponadto odsetek zamówień, dla których publikuje się ogłoszenie o zamówieniu, jest nadal niski, co ma negatywny wpływ na przejrzystość, stanowiącą ważne zabezpieczenie przed ryzykiem nadużyć finansowych i korupcji.”

W Polsce „bezpośrednie udzielenie zamówienia” oznacza zastosowanie jednego z dwóch trybów (których dyrektywy nie rozróżniają): negocjacji bez ogłoszenia (NbO) i zamówienia z wolnej ręki (WR).

NbO mieliśmy ostatnio w Polsce 0,39%. Niby niewiele (dobrze), a jednak niemal dwa razy więcej, niż negocjacji z ogłoszeniem (NzO)! Ciekawe dlaczego: NzO są bardzo dobrym trybem zlecania niestandardowych zamówień, trybem konkurencyjnym, uczciwym, a (razem z dialogiem konkurencyjnym – DK (0,06%) stosowanym znacznie rzadziej od podejrzanych NbO. Prawdopodobnie olbrzymia większość NzO i DK dotyczy zamówień sektorowych, gdzie są traktowane na równi z trybami przetargowymi. Po odjęciu sektorowych NzO i DK wyjdzie, że w zamówieniach klasycznych są stosowane dziesięciokrotnie rzadziej, niż NbO. Stosowanie NzO i DK nie jest jednak monitorowane przez ETO ani uznawane za ważny wskaźnik.
Warto przy okazji przypomnieć, że nieuprawnione jest rozróżnianie „pilnych” NbO (art. 209 ust. 1 pkt 4) od „natychmiastowej” WR (art. 214 ust. 1 pkt 5). Mimo różnic w brzmieniu tych przesłanek, nie należy przesłanki NbO traktować jako bardziej liberalnej od WR. Jeśli ktoś twierdzi, że nie ma, co prawda przesłanki do WR, ale można zastosować NbO (nawet Prezes UZP w dawnych czasach wydawał takie opinie i decyzje), to się myli. Jeśli beneficjent zastosuje to rozumowanie w projekcie unijnym, naraża się na korektę 100% - co wynika właśnie z braku rozróżnienia tych trybów w prawie UE i restrykcyjnego podejścia KE, ETO i TSUE do pojęcia „pilności”.

Znacznie gorzej wypadamy w stosowaniu WR (10,50% zamówień).

Zacznijmy od tego, że w dawnych czasach, gdy roboty dodatkowe i nieprzewidziane zlecane były z wolnej ręki – ok. 15% procent WR nie budziło moich wątpliwości. A właściwie budziło, ale nie jako wskaźnik nadużywania trybu, lecz jako sztuczne zaniżanie statystyk. Jeśli nawet wszystkie zamówienia z WR (15%) dotyczyłyby robót budowlanych (30%), to by oznaczało, że statystycznie na co drugiej budowie występuje jedno zlecenie robót dodatkowych. Tymczasem było tego znacznie więcej: zamówień na roboty dodatkowe powinno być 2-3 razy więcej, niż zamówień na roboty budowlane (co do ilości, oczywiście, bo co do wartości nie powinno to przekraczać kilkunastu procent wartości robót budowlanych). Ewidentnie wszyscy kryli zamówienia dodatkowe, a UZP rozpaczał nad fatalną statystyką (nadużywaniem WR).

Obecnie mamy znacznie niższy poziom WR, acz jest on znacznie bardziej niepokojący. Odpadły wszystkie zamówienia dodatkowe i nieprzewidziane (zawieramy aneksy, a nie udzielamy zamówień z WR), co powinno wielokrotnie obniżyć poziom WR. Powiedzmy 3-krotnie, a nie o 30%.

Co dziesiąte zamówienie z wolnej ręki może niepokoić. Jednak niekoniecznie. WR „pokonkursowa” jest najlepszą konsekwencją zastosowania najlepszego trybu udzielania zamówień na twórcze prace projektowe, czyli konkursu. Powinno tych konkursów być w Polsce znacznie więcej, niż obecnie i wszystkie one powinny poprzedzać zamówienie z WR. WR „poprzetargowa” również nie powinna budzić wątpliwości, czy niepokoju. Standardowo zamawiający powinien po unieważnionym przetargu z braku dobrych ofert udzielać zamówień z WR. Nie znalazłem w sprawozdaniu UZP informacji w ilu postępowaniach wpłynęło 0 ofert (ciekawe dlaczego?, ale zważywszy, że w 40% wpłynęła tylko jedna – musi takich sytuacji być dużo. Na pewno więcej, niż 10%. Może więc wszystkie zamówienia z WR, a przynajmniej znaczna ich większość, to WR „pokonkursowe” i „poprzetargowe”, a więc jak najbardziej właściwe i poprawne. Może nie ma się w ogóle czym niepokoić.

Jak wypadamy na tle innych państw?

Po pierwsze, wskaźnik „no call for tender” dla Polski wynosi zdaniem ETO 10,6% (co jest zgodne z danymi UZP) wobec 5,7% podawanymi przez KE – co jest trudne do wytłumaczenia. Okazuje się, że jesteśmy na doskonałej, 6 pozycji (wg KE byliśmy w środku peletonu). Przed nami tylko kilka państw skandynawskich (Grecja i Malta na szczycie rankingu musiały nieźle oszukiwać:). Niech nas nie porównują z Bałkanami czy Cyprem.

ETO stwierdza, że wskaźnik powyżej 10% oznacza, że jest źle. Jest u nas trochę powyżej tego poziomu z niską tendencja zniżkową. A średnia w UE wynosi 15,8% - wszyscy do poprawki.

Jedna oferta

Kolejnym wskaźnikiem konkurencyjności i – szerzej – jakości systemu zp jest liczba ofert składanych w postępowaniach, a raczej odsetek postępowań, w których wpływa tylko jedna oferta. Ze sprawozdania UZP za 2022 dowiadujemy się, że było to 41,28% w zamówieniach krajowych i 51,87% w unijnych. Wielokrotnie pisałem, że to fatalny wynik. Słyszę jednak, że przesadzam.

Sprawdźmy więc jak wypadamy na tle innych.

Zastanawiające są różnice wyników podawanych przez KE i ETO. Według KE jesteśmy niechlubnym liderem, ze wskaźnikiem 50,60% (bardzo blisko danych UZP), zaraz za nami Słowenia, później Czechy, Grecja, Rumunia i Węgry (tylko 37,90%). Według ETO najgorzej jest w Słowenii (73%) i na Cyprze (60%), później Polska (53,5%). Czy to jest jakaś pociecha, że gdzieś jest jeszcze gorzej?

Oba rankingi są zgodne co do wzorcowych państw - Skandynawia (od kilku do 15%). Poniżej 20% są również Niemcy i Francja.

Jest naprawdę źle, choć nie dotyczy to jedynie Polski. ETO stwierdza „W ostatnich 10 latach niemal podwoił się odsetek postępowań o udzielenie zamówienia, w których złożono tylko jedną ofertę”. Również średnia liczba ofert spadła z 5,7 do 3,2. I tu znów Polska z Cyprem i Słowenią znacznie zaniża tę średnią. Ciekawe dlaczego na Litwie i Łotwie mają 4,6 oferty na postępowanie.

A także: „Komisja i państwa członkowskie nie korzystały systematycznie z dostępnych danych, by określić, jakie zasadnicze przyczyny leżą u podstaw ograniczonej konkurencji, i podjęły jedynie punktowe działania mające wyeliminować przeszkody obniżające poziom konkurencji w zamówieniach publicznych.”

Stwierdzenie to jest krzywdzące dla Polski. Urząd podjął w 2019 roku badania nad przyczynami niskiej konkurencyjności zamówień, a następnie przynajmniej część problemów została jakoś zaadresowana przy pisaniu nowej ustawy (choćby klauzule abuzywne). Że podjęte działania okazały się nieskuteczne? – to prawda. Nie jest jednak prawdą, że nikt nic nie robi lub, że „konkurencja nie jest postrzegana jako warunek konieczny do udzielania zamówień pozwalających na gospodarne wykorzystanie środków”.

Wskaźnik zamówień do PKB

Kolejnym wskaźnikiem, który dla ETO jest ważny jest stosunek wartości zamówień opublikowanych w TED do PKB państwa. Ciekawe, że na wstępie raportu stwierdzono, że wartość zamówień publicznych w UE stanowi 14% PKB państw UE. Zestawiając to z polskimi danymi (7-9%) już się ucieszyłem.

Oznaczałoby to, że strumień publicznych pieniędzy przechodzących na rynek nie taki u nas duży. Sektor publiczny nie tak wielki (lub nie tak bogaty). Albo inwestycji infrastrukturalnych mniej. Za to rynek prywatny całkiem spory. To dobrze, socjalizm u nas znośniejszy. I złe zjawiska występujące na rynku zamówień publicznych nie tak destrukcyjne dla gospodarki. Wykonawcy mają alternatywę, mają gdzie uciec.

Po czym, w dalszej części raportu zamieszczone są dane w podziale na poszczególne państwa i tam padają zupełnie wartości. Trudno to wyjaśnić jedynie tym, że te dane dotyczą tylko zamówień unijnych – czyżby drugie i trzecie tyle wydawane było w procedurach krajowych?

Prowadzi Rumunia ze wskaźnikiem 20,8% (może jakiś błąd o obliczeniach), potem długo nic, a następnie byłe demoludy, poczynając od Słowenii (9,4%) do Polski na dziesiątym miejscu (5,2% - to by się mogło zgadzać, zważywszy, ze to tylko zamówienia krajowe).

Czyli jest jednak tak, jak można się było spodziewać: w byłych demoludach zamówienia publiczne stanowią znacznie większy procent PKB, niż w starych państwach kapitalistycznych. A później mamy Skandynawię.

Wspólne zamówienia

ETO nie zajmuje się tym wskaźnikiem, choć może on mieć związek z efektywnością (korzyści skali) i większym profesjonalizmem zamawiających. Zarówno wspólne zamówienia, jak i centralny zamawiający mogą odegrać w tym istotną rolę.

Prowadzi Wielka Brytania (26,7%) będąca dla mnie niedościgłym wzorem efektywnego podejścia do zp. Nie wiedziałem jednak, że ¼ zamówień jest udzielana wspólnie lub przez centralnych zamawiających. Później część krajów skandynawskich (ale bez Szwecji). Wysoko są Niemcy, Włochy (wiadomo) i Węgry. Polska w ogonie (6 miejsce od końca).

Bez wątpienia we wspólnych zamówieniach tkwi potencjał wzrostu efektywności zp w Polsce.

Kryteria pozacenowe

ETO zauważa, że nadmierne stosowanie ceny jako jedynego kryterium wskazuje na brak efektywności zamówień publicznych: lepsze kryteria mogły być zastosowane co mogłoby skutkować lepszym zakupem.
W raporcie jest mowa o zamówieniach, w których wybrano ofertę z najniższą ceną, co nie jest prawdą. Dane wcale nie dotyczą wyboru najkorzystniejszej oferty, lecz stosowania kryteriów pozacenowych. Takie stwierdzenia wprowadzają w błąd. Rozmawiałem ostatnio z wysokim urzędnikiem z Czech, który zazdrościł nam wybierania ofert nie najtańszych. Musiałem tłumaczyć, że rzeczywiście: stosujemy powszechnie kryteria pozacenowe (co jest uwidocznione w raporcie), ale w taki sposób, aby wybrać jednak najtańszą ofertę (czego ani raport, ani ostatnie sprawozdanie Prezesa nie zauważają). Kolejny odcinek serialu „How to lie with statistics”.

Czy należy się cieszyć, że jesteśmy dokładnie w średniej unijnej? O czym to niby świadczy? Czy będziemy zazdrościć Chorwacji, która uczyniła nieprawdopodobny postęp: w 2011 roku w 100% zamówień stosowano kryterium najniższej ceny, a w 2021 – jedynie w 3,6% zamówień. Pewnie wprowadzili ustawowy przymus, Pewnie z efektem zbliżonym do naszego.

Zamówienia transgraniczne

Oficjalnie celem dyrektyw jest budowa wspólnego rynku zamówień publicznych, czyli umożliwienie ubiegania się na równych zasadach wszystkim wykonawcom z UE o zamówienia udzielane na terenie całej UE. Najlepszym wskaźnikiem jest procent zamówień udzielanych wykonawcom spoza kraju zamawiającego. Wskaźnik ten pokazuje, że europejskie prawo zamówień publicznych nie działa.
W latach 2011–2021 zamówienia transgraniczne, które zostały udzielone przedsiębiorstwom z siedzibą w innych państwie członkowskim, stanowiły około 5% wszystkich zamówień publicznych. Liderami są: Luksemburg, Irlandia i Belgia. Najbardziej protekcjonistycznym państwem jest Francja, a następnie Bułgaria i Polska. Szczerze pisząc: zaniemówiłem – my prowadzimy protekcjonistyczną politykę zamówień publicznych na skalę Francji?! Ale gdzie? Kto? Jak?

Sięgam do danych na stronie internetowej, a tam zupełnie inne wyniki: lokalny wykonawca (z siedzibą w tym samym NUTS, co zamawiający) otrzymuje najwięcej zamówień w Islandii (zrozumiałe), Luksemburgu (to jest najbardziej otwarte, czy najbardziej protekcjonistyczne państwo na kontynencie?, Bułgarii, Słowenii, Litwie. Francja dopiero na 6 miejscu.

Prowadzi Polska! Najbardziej otwarty rynek zamówień publicznych w Europie. Zapraszamy wszystkich chętnych. Obcych i nieznanych traktujemy tak samo, jak krewnych i znajomych. A nawet lepiej: nie lubimy, gdy wygrywają znajomi, bo ktoś mógłby podnieść, że się znamy, a to przecież przesądza o winie zamawiającego (to gorzka ironia – ale powiedzcie, że to nie prawda).

Teraz się wszystko zgadza. Tylko skąd wzięła się grafika na stronie 27 raportu i skąd to zamieszanie?

Czas trwania postępowań

ETO stwierdziło: „W porównaniu z 2011 r. czas trwania procedur administracyjnych wydłużył się o połowę… W szczególności w 2011 r. okres podejmowania decyzji do momentu udzielenia zamówienia (z wyłączeniem postępowań odwoławczych od decyzji o udzieleniu zamówienia) trwał ogółem 62,5 dnia, a w 2021 r. – 96,4 dnia.”

A dalej: „Nadal nie widać efektów wprowadzenia jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia i e-formularzy”. Jak to nie widać – przecież to porażka. Co ETO przyznaje dalej: „W maju 2017 r. ukazało się sprawozdanie na temat jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, w którym stwierdzono, że jego wykorzystanie miało pewien pozytywny wpływ, lecz w wielu państwach członkowskich dokument ten został wprowadzony i upowszechniony w niewielkim zakresie. Ani sprawozdanie dotyczące wykorzystania ESPD po 2017 r., ani aktualne statystyki dotyczące stosowania tego dokumentu obecnie nie były dostępne w czasie, gdy Trybunał prowadził niniejszą kontrolę.”

Super: JEDZ został wprowadzony w niewielkim zakresie. Ciekawe, czy ktoś poza Polską w ogóle stosuje ten wykwit twórczości urzędników KE? Najwyższy czas wrócić do oświadczenia, które zajmowało trzy linijki tekstu i posłać trzynastostronicowy dokument na śmietnik historii.

Również negatywnie ETO ocenie wprowadzone e-formularze. Dostało się KE za opóźnienia i zmiany. Ciekawe co by ETO napisało, gdyby znało praktyczne przygody zamawiających z eNotices2 przeżywane obecnie?
W tej konkurencji (czas trwania decyzji o udzieleniu zamówienia) nie mamy sobie nic do zarzucenia: jesteśmy na czwartym miejscu, po Szwecji, Islandii i Estonii. Brawo Polska! Mimo stosowania JEDZa, kwalifikowanych podpisów, uzupełniania dokumentów, długich ścieżek decyzyjnych, odwołań, gimnastyki z eNotices – polscy zamawiający ogłaszają wyniki w ciągu 57 dni (przy średniej unijnej 96,4).

Przetarg nieograniczony

W raporcie nie omówiono tego wskaźnika, choć jest on monitorowany na stronie internetowej. Może słusznie. Bo jak odpowiedzieć na pytanie: czy to dobrze, że częściej jest stosowany ten tryb, czy źle?
Najczęściej stosują PN na Malcie i w Grecji, co raczej nie jest dobrą rekomendacją. Z kolei najrzadziej w Austrii, Danii i Wielkiej Brytanii, co jest dobrą rekomendacją, mimo, że na kolejnym miejscu jest Cypr, a następnie Rumunia. Polska jest, jak wiadomo, miłośnikiem PN z wynikiem niemal 90% i znajduje się na miejscu piątym.

Byłoby lepiej, gdyby bardziej skomplikowane i obarczone większym ryzykiem zamówienia były udzielane w innych trybach.

Scenariusze

Ciekawą funkcjonalnością strony internetowej jest próba symulacji skutków zmiany poszczególnych wskaźników. Można oszacować np. w jaki sposób mogłaby się zwiększyć liczba składanych ofert w przypadku zmiany sposobu postępowania zamawiających. Zabawa w modulowanie danych prowadzi do jednego wniosku: największy wpływ na przyciągnięcie nowych wykonawców miałoby skrócenie czasu rozstrzygania postępowań. Przypomnijmy, że i tak jesteśmy w tej konkurencji w czołówce państw UE. Obawiam się, że nie widzę większych możliwości przyspieszenia tego procesu.

Nie wiem jednak skąd system bierze dane i na jakiej podstawie formułuje wnioski.

Podsumowując

Ocena funkcjonowania rynku zamówień publicznych dokonana przez ETO jest surowa. KE dostało się za brak spójności celów, brak działań, nieosiągnięcie celów, brak informacji pozwalających na rzetelne monitorowanie rynku itd. Konkurencyjność spada, stopień skomplikowania i czas trwania procedur rośnie, rynek transgraniczny jest śladowy.

Z jednej strony, to jest jakaś pociecha, że problemy zamówień publicznych dotykają nie tylko Polski, z drugiej: widać, że niektórzy radzą sobie znacznie lepiej. Czemu nie moglibyśmy uczyć się w Skandynawii?
Raport chwali kilka krajów naszego regionu, że w ramach KPO zamierzają przeznaczyć spore fundusze na profesjonalizację zamówień publicznych. Nic nie słyszałem o takich planach w Polsce. Może nie jest za późno.

Autor: Dariusz KOBA