Wprowadzenie do ustawy obowiązku publikowania planów zamówień publicznych spowodowało konsternację części zamawiających: po co sporządzać plany zamówień?, kto miałby to robić?, kolejne biurokratyczne obowiązki!, wracamy do epoki centralnego planowania?! Takie reakcje powodowały z kolei konsternację moją: jak można działać bez planu zamówień?!

Starsze pokolenie może pamiętać okres „błędów i wypaczeń” i kojarzyć planowanie z absurdami gospodarki socjalistycznej. Antidotum miała być, i była, wolność, spontaniczność, akcyjność, elastyczność itp. Wahadło wahnęło daleko w drugą stronę. Można to zrozumieć. Jednak już dawno powinniśmy uznać, że normalna, planowa działalność jest ważniejsza od ciężkiej pracy ad hoc (czy nie na tym polega przewaga rozwiniętych gospodarek?).

Podstawowym pojęciem definiującym zamówienia publiczne (prywatne zresztą też) w krajach pierwszego świata jest procurement cycle:

Sporządzenie planu zamówień jest oczywistym, koniecznym elementem procesu udzielania zamówień, nie mniej, niż prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia. Ale ustawa Pzp nic na ten temat nie mówiła przez 20 lat! I cóż z tego. Ustawa nie wspomina nawet o wielu kwestiach, które trzeba wziąć pod uwagę (wybór sposobu zaspokojenia potrzeb, szacowanie wartości zamówienia, analiza rynku, analiza ryzyka itp.), o innych wspomina lakonicznie (kryteria oceny ofert, kryteria selekcji) lub koncentrując się na sprawach drugo- lub trzeciorzędnych (umowy). Nadal brak w ustawie przepisów odnoszących się do ewidencji jako ostatniego etapu procesu (bo przecież nie chodzi o wypełnienie sprawozdania), co nie zmienia faktu, że kolejnym podstawowym obowiązkiem zamawiającego jest prowadzenie tej ewidencji, jej analiza i wykorzystanie wniosków w kolejnym procesie zakupowym.

Zacznijmy od stwierdzenia, że plan zamówień i plan finansowy to dwie różne rzeczy. Plan finansowy sporządzany jest w różny sposób przez różnych zamawiających. Jednostki sektora finansów publicznych robią budżet w oparciu o przepisy o finansach publicznych, spółki w oparciu o ustawę o rachunkowości (być może inni stosują jeszcze jakieś przepisy szczególne). Jednak plan finansowy służy do innych celów, niż plan zamówień.

Jednostką planu zamówień jest zamówienie (kategoria zakupowa) natomiast jednostkami planu finansowego są działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej – w konsekwencji jednostka planu zamówień może być szersza (obejmuje produkty finansowane z różnych paragrafów) lub węższa (z jednego paragrafu są finansowane różne zamówienia). Wartością zamówienia jest wartość w całym okresie trwania umowy, natomiast w planie finansowym ujmuje się wydatki roczne – w konsekwencji wartość zamówienia może być wyższa (zamówienie wieloletnie) lub niższa (część wydatków będzie ponoszona na podstawie uprzednio zawartej umowy), a nawet zerowa (nie planuje się postępowania, a wszystkie wydatki będą dokonywane na podstawie wcześniej zawartej umowy. Może być również sytuacja odwrotna: zamówienie ujęte w planie zamówień nie jest uwzględnione w planie finansowym, gdyż w danym okresie nie przewiduje się płatności z tytułu jego realizacji. Skorelowanie planu zamówień z planem finansowym jest sprawą ważną, choć nie jest proste. Należałoby używać do tego odpowiednich narzędzi informatycznych (jaka szkoda, że nie znam niczego co mógłbym polecić, choć nie wykluczam, że jest na rynku jakiś program godny uwagi).  

W jakim celu należy sporządzić plan zamówień

Podstawowym celem planu zamówień jest zapewnienie finansowania oraz uniknięcie zaciągania zobowiązań przekraczających możliwości finansowe zamawiającego. Można, oczywiście, osiągnąć ten cel w inny sposób: wymagać wskazania we wniosku o wszczęcie postępowania (uwaga – ustawa nic nie mówi o sporządzaniu takich dokumentów:) „podziałki” budżetowej, z której ma być finansowane zamówienie oraz parafowania tego wniosku przez służby księgowe na okoliczność potwierdzenia dysponowania tymi środkami. Rozumiem, że w ten sposób postępowali zamawiający, którzy nie sporządzali planu zamówień, a jednak nie przekraczali budżetu.

Nie mniej ważnym celem planu zamówień jest właściwe określenie wartości zamówienia, a zwłaszcza zapobieganie zarzutom celowego dzielenia zamówienia na części. Dotyczy to wszystkich trzech wymiarów.

Określając zakres przedmiotowy zamówienia należy stosować zasady „jeden sklep” i „jeden cel” (omówione w innym tekście). Przesądzenie na etapie planowania „co razem, a co osobno” umożliwia weryfikację poprawności rozumowania w świetle całości planowanych wydatków.

Właściwe oszacowanie wartości zamówienia wymaga należytej staranności przy określaniu ilości zamawianych dostaw i usług. Na etapie planowania wszystkie jednostki organizacyjne zgłaszają swoje zapotrzebowanie, które jest sumowane (zwykle również korygowane, ale to zupełnie inny problem). Uwzględnianie łącznych ilości planowanych do zakupienia przez zamawiającego zapobiega wyciekaniu zamówień udzielanych z poziomu komórek organizacyjnych.

Horyzontem właściwym dla szacowania wartości zamówienia jest rok (nie dotyczy projektów unijnych, które w tym miejscu pomijamy), ewentualnie okres dłuższy, jeśli przewidujemy zawarcie dłuższej umowy. Dochowanie należytej staranności przy sporządzaniu planu daje podstawy do ewentualnego ponawiania tych samych zamówień w trakcie roku – o ile doszło do zmiany planu, np. na skutek uzyskania dodatkowych środków przeznaczonych na ten sam cel. W takiej sytuacji zamawiający będzie mógł odrębnie określać wartość zamówienia planowanego oraz zamówienia (zamówień) ad hoc i nie będzie zmuszony do ich sumowania.

Jak widać właściwe planowanie zamówień jest kluczowe dla obrony przed ulubionymi zarzutami kontroli: dzielenia zamówienia na części.

Nie mniej ważnym rezultatem sporządzenia planu zamówień jest dokonanie podziału pracy pracowników odpowiedzialnych za zamówienia, w tym wskazanie osoby odpowiedzialnej za każde z zamówień (wiem, że niekiedy podział ten jest dokonywany poprzez przypisanie wszystkich zamówień jednej osobie – i każdą z takich osób szczególnie w tym miejscu pozdrawiamy), rozłożenie pracy równomiernie w trakcie roku i zaplanowanie urlopów (czy na pewno wszyscy muszą pracować w pocie czoła przed świętami i nudzić się po świętach?). Plan zamówień może skutkować przyjęciem założeń co do potrzeby zatrudnienia nowych pracowników, outsourcingu usług, szkoleń pracowników itp.

Na koniec zostawiłem, z pewnością nie najmniej ważny, powód (i zarazem rezultat) sporządzania planów zamówień jakim jest określenie priorytetów oraz wypracowanie odpowiedniej strategii zakupowej. Wydaje się oczywiste, choć nie wszyscy się z tym zgodzą, że należy do różnych zamówień różnie podchodzić. Sam ustawodawca, wprowadzając szereg progów, dał do zrozumienia, że procedura udzielania zamówień powinna zależeć od wartości zamówienia, w przewidując szereg trybów – że sposób postępowania w procesie zakupowym należy dostosować do specyfiki zamówienia. Tymczasem często widzę zamawiających, którzy z tą samą atencją (komisja przetargowa, liczba podpisów na SIWZie, objętość ogłoszenia, objętość protokołu itp.) podchodzą do zamówień na kilkadziesiąt tysięcy i kilkadziesiąt milionów. I wszystko w trybie przetargu nieograniczonego, (niedawno jeszcze) z ceną jako jedynym kryterium, umową ryczałtową – czyli według jednego schematu.

Czy trzeba pisać odrębne przepisy o zamawianiu dostaw, usług i robót budowlanych? – nie trzeba (choć kiedyś były odrębne dyrektywy), ale trzeba zupełnie inaczej podchodzić do tych zamówień. Czy trzeba pisać odrębne przepisy o zamówieniach klasycznych, sektorowych i obronnych? – nie trzeba (choć nadal są odrębne dyrektywy), ale trzeba zupełnie inaczej podchodzić do tych zamówień. Stosowanie jednego, niezależnie od tego, jak dobrego, schematu postępowania jest zgubne. Nie tylko OPZ, ale warunki, kryteria, umowę, a także niektóre elementy instrukcji dla wykonawców (np. opis sposobu obliczenia ceny, opis sposobu przygotowania oferty) należy dostosować do przedmiotu zamówienia. Nie mówiąc już o właściwym doborze trybu.  

Jednym z powszechnie stosowanych sposobów zróżnicowanego podejścia do zamówień (jaka szkoda, że na razie głównie niepublicznych) jest macierz Kraljica. Model Petera Kraljica dzieli zakupy na cztery kategorie w zależności od ich ważności i ryzyka związanego z zakupem.

Produkty „dźwignie”

Do dźwigni należą zamówienia z dużym potencjałem oszczędności i niskim ryzykiem. A to oznacza, że:

• bardzo ważna jest bezwzględna konkurencyjność
• mniej ważna jest wiarygodność wykonawcy

Podstawowe założenia strategii zakupowej powinny obejmować:

1. standardowy opis przedmiotu – należy korzystać z dostępnych standardów rynkowych, jeśli ich brak – należy dążyć do wypracowania standardów samemu, a jeszcze lepiej w grupie (z sąsiadami, z podobnymi zamawiającymi)
2. agregowanie zapotrzebowania – staramy się wykorzystać korzyści skali, może poprzez wspólne zamówienia, może poprzez skorzystanie z centralnego zamawiającego
3. cena jedynym lub przeważającym kryterium – nic bardziej precyzyjnego nie da się o tym napisać in abstracto
4. przetarg nieograniczony – najbardziej konkurencyjny tryb udzielania zamówień
5. aukcja – warto stosować aukcję jako dogrywkę pozwalającą na dalsze obniżenie cen (zwłaszcza, gdy ustawodawca raczy powrócić do warunku min. 3 ofert odpowiednich)
6. niskie, standardowe warunki udziału w postępowaniu – skoro ryzyka nie są duże, nie należy stosować fakultatywnych podstaw wykluczenia, ani zanadto kombinować z warunkami udziału

Jakie produkty dźwignie zamawiamy? To zależy od zamawiającego. Dla energetyków są to kable, transformatory, liczniki; dla wodociągów – rury, dla drogowców – znaki, dla niektórych – paliwo, dla większości – papier, itd.

Produkty strategiczne

Produkty strategiczne to zamówienia z dużym potencjałem oszczędności i wysokim ryzykiem. A to oznacza, że:

• bardzo ważna jest konkurencyjność
• bardzo ważna jest wiarygodność wykonawcy

Podstawowe założenia strategii zakupowej powinny obejmować:

1. zespół projektowy – niezależnie od wartości zamówienia (czyli również poniżej progu ustawowego) należy rozważyć powołanie zespołu projektowego, który będzie dbał o końcowy efekt realizacji zamówienia
2. metoda osiągnięcia rezultatu – w szczególnych sytuacjach należy rozważyć różne możliwości osiągnięcia zakładanych rezultatów: może koncesja lub ppp, może wynająć urządzenie, nie kupować itp.
3. staranny opis przedmiotu – opis pozwalający na optymalizację, raczej funkcjonalny, niż techniczny
4. przemyślana umowa – staranna identyfikacja i właściwa alokacja ryzyka, klauzule motywujące wykonawcę do należytej staranności, narzędzia dochodzenia praw stron
5. najlepszy bilans ceny i jakości – cena nie powinna być jedynym kryterium, należy promować jakość i zapobiegać oferowaniu rażąco niskich cen poprzez właściwe kryteria, ich wagi oraz sposoby punktacji
6. prekwalifikacja – co najmniej przetarg ograniczony, a jeszcze lepiej negocjacje z ogłoszeniem lub dialog konkurencyjny (jeśli są przesłanki)
7. wysokie wymagania wobec wykonawców – wysokie warunki udziału w postępowaniu, odpowiednie kryteria selekcji (raczej nie ilość wcześniej wykonanych zamówień, lecz ich jakość i stopień podobieństwa)
8. budowanie relacji z wykonawcami – warto rozważyć dialog techniczny, umowę ramową, okresowe spotkania z wykonawcami w celu przedstawienia planów, przedyskutowania wymagań
9. zatrudnienie doradcy – w każdym przypadku, gdy brak zamawiającemu wiedzy lub doświadczenia należy zatrudnić biegłego

Strategiczne zamówienia to zamówienia najtrudniejsze. Należą do nich inwestycje budowlane, systemy informatyczne, duże zakupy skomplikowanego (np. w utrzymaniu) sprzętu.

Wąskie gardła

Wąskie gardła to zamówienia z niskim potencjałem oszczędności i wysokim ryzykiem. Czyli niewiele można zaoszczędzić, a wiele można stracić, a to oznacza, że:

• mniej ważna jest konkurencyjność
• bardzo ważna jest wiarygodność wykonawcy

Podstawowe założenia strategii zakupowej powinny obejmować:

1. przemyślana umowa – staranna identyfikacja i właściwa alokacja ryzyka, klauzule motywujące wykonawcę do należytej staranności, narzędzia dochodzenia praw stron
2. najlepszy bilans ceny i jakości, a jeszcze lepiej wybór oparty na jakości – należy dążyć do wyboru oferty najkorzystniejszej według zasady „najlepszy, na jakiego mnie stać”, czyli docelowo (po zmianie ustawy) bez kryterium ceny, a tymczasem z ceną o odpowiednio niskiej wadze i odpowiednio punktowaną
3. prekwalifikacja – co najmniej przetarg ograniczony, a jeszcze lepiej negocjacje z ogłoszeniem lub dialog konkurencyjny (jeśli są przesłanki)
4. wysokie wymagania wobec wykonawców – wysokie warunki udziału w postępowaniu, odpowiednie kryteria selekcji (raczej nie ilość wcześniej wykonanych zamówień, lecz ich jakość i stopień podobieństwa)
5. budowanie relacji z wykonawcami – warto rozważyć dialog techniczny, umowę ramową, okresowe spotkania z wykonawcami w celu przedstawienia planów, przedyskutowania wymagań
6. poszukiwanie alternatyw – to są „wredne” zamówienia, więc może warto coś zrobić, aby ich nie udzielać :)

Wąskie gardła to zamówienia na projektowanie, nadzory inwestorskie, różnego rodzaju doradztwo, analizy, opinie, szkolenia.

Produkty standardowe

Zamówienia standardowe są z niskim potencjałem oszczędności i niskim ryzykiem, a to oznacza, że:

• ważna jest konkurencyjność
• mało ważna jest wiarygodność wykonawcy

Podstawowe założenia strategii zakupowej powinny obejmować:

1. minimalizacja kosztów postępowania – koszty przygotowania i prowadzenia postępowania nie mogą przekraczać spodziewanych oszczędności wynikających z jego przeprowadzenia, zważywszy próg 30.000 euro, trudno odnieść to do zamówień objętych ustawą, z pewnością jednak należy to mieć na względzie w przypadku zamówień podprogowych
2. upraszczanie procedur w miarę spadku wartości: poniżej progu bagatelności należy zaczynać od samodzielnego rozeznania rynku, poprzez zapytania ofertowe, a la przetarg ograniczony, aż do a la przetarg nieograniczony
3. cena jedynym lub przeważającym kryterium – jeśli kryteria pozacenowe, to raczej zalgorytmizowane, aby uprościć i przyspieszyć ocenę
4. niskie, standardowe warunki udziału w postępowaniu – do tego potwierdzane raczej oświadczeniami, niż dokumentami

Standardowe zakupy mniejszej wartości obejmują wiele dostaw i usług o niewielkiej wartości, zarówno pieniężnej (każdy zamawiający powinien sam rozstrzygać co to dla niego oznacza), jak i użytkowej (nawet, jeśli nie wyjdzie, nic strasznego się nie stanie).

I jak to wszystko zapisać w ustawie? Nie da się, przecież to tylko nieuczesane myśli. I po co? Bo czego nie ma w ustawie, to nie istnieje? Może lepiej od razu napisać w ustawie, że „dokonywanie zamówień publicznych nie polega na stosowaniu przepisów ustawy”.

Autor: Dariusz KOBA