Byłem przy narodzinach Urzędu Zamówień Publicznych. Wcale nie było oczywiste, że powstanie – w niewielu krajach starej UE jest jego odpowiednik. Aby przekonać posłów, że to niewielki wydatek, stworzyliśmy schemat organizacyjny pokazujący zatrudnienie poniżej 30 osób. Z jednej strony, było wiadomo, że to trochę zbyt optymistyczne, z drugiej – nie przypuszczałem, że Urząd tak się rozrośnie. Czy to tylko prawa rozwoju biurokracji i prawa Murphy’ego, czy obiektywna konieczność? A może rozwój Urzędu poszedł w niewłaściwym kierunku?

UZP został pomyślany jako regulator odpowiedzialny za politykę zamówień publicznych (policy making). Ewidentnie nie pełni tej roli, gdyż politykę zakupową państwa opracowało ministerstwo właściwe do spraw gospodarki. Zamiast tego olbrzymią część swojego potencjału Urząd kieruje na kontrolę zamówień publicznych.

Jako organ kontroli Urząd wpisał się na listę kilkunastu podmiotów, które funkcjonują w tym samym obszarze. Czy wnosi w tym zakresie jakąś wartość dodaną, czy tylko pogłębia chaos w świecie kontroli i absurdalne proporcje między urzędnikami udzielającymi zamówień a urzędnikami kontrolującymi udzielanie zamówień?

Problem kontroli zamówień publicznych jest dobrze zdefiniowany, lecz ciągle nierozwiązany. Różne, daleko idące pomysły rozważane na etapie założeń do nowej ustawy musiały zostać zaniechane – np. aby Urząd rozpatrywał odwołania od wyników innych kontroli w zakresie zamówień publicznych. To by było niekonstytucyjne: gdzie w hierarchii organów jest UZP, a gdzie NIK, audytowa czy CBA? Jak wiadomo, skończyło się na komitecie ds. kontroli, do którego CBA nie pozwoliło się wpisać, a audytowa się szybko wypisała. Nawet, gdyby komitet coś ustalił, i tak nie miałoby to żadnego przełożenia na najważniejsze kontrole. A jaki mógłby być wpływ na pracę komitetu Prezesa UZP, który jest jego szeregowym członkiem? Totalna katastrofa.

Tymczasem wśród założeń do nowej ustawy rozważane było albo wzmocnienie roli UZP, albo jego likwidacja. Skoro nie udało się wzmocnić roli Urzędu…

Osobiście uważam, że pytanie czy Urząd jest potrzebny jest pytaniem wtórnym. Był kiedyś Urząd Służby Cywilnej, a obecnie Szef Służby Cywilnej siedzi w KPRM. A problem ze służbą cywilną nie polega na braku odpowiedniego urzędu. Aby zapewnić niezależność, Prezes UZP podlegał kiedyś bezpośrednio premierowi, a teraz raportuje ministrowi ds. gospodarki. Czy przez to zmniejszyła się niezależność Urzędu np. w zakresie kontroli zamówień udzielanych przez ministerstwo gospodarki? A może perspektywa ministerstwa gospodarki wniosła wartość dodaną do kształtu obecnej ustawy, nie mówiąc już o polityce zakupowej państwa.

Rolą regulatora powinno być opracowywanie i wdrażanie polityki zakupowej państwa. Regulator (bez względu na to czy będzie to odrębny urząd i komu podległy) musi mieć kompetencje i narzędzia umożliwiające realizację jego zadań. Obawiam się, że niewiele z niemal 200 osób zatrudnionych w UZP ma kompetencje w zakresie kształtowania polityki. Przez wiele lat nikt tego od Urzędu nie oczekiwał. W ostatnich latach nastąpiła w tym zakresie istotna zmiana we właściwym kierunku, lecz to dopiero początek drogi, przed nową Panią Prezes stoją dalsze wyzwania.

Z drugiej strony, pozyskanie tych kompetencji jest przecież możliwe. Uważam, że dobrym przykładem byli młodzi urzędnicy ministerstwa gospodarki, którzy nie byli doświadczonymi ekspertami w zakresie zamówień publicznych, lecz aktywnie pozyskując informacje z rynku i mając otwarte głowy (nie skażone pragmatyką zawodową polskich zamówień publicznych) wnieśli wielką wartość dodaną na etapie opracowywania założeń do aktualnej ustawy Pzp. Oby przejście byłego szefa tego zespołu do Urzędu Zamówień Publicznych zwiastowało budowę profesjonalnych kompetencji UZP w zakresie policy making.

Opracowanie polityki zakupowej państwa to jedno, a jej wdrożenie to zupełnie co innego. Mieliśmy już piękne dokumenty strategiczne, np. „Nowe podejście do zamówień publicznych” przyjęte przez rząd w 2008 roku, które nie miały żadnego wpływu na praktykę zamówieniową. Urząd opublikował kilka ważnych dokumentów, które również się nie przyjęły. Dlaczego?

Odpowiedź nie jest prosta i wymaga pogłębionych badań: dlaczego zamawiający stosują niemal wyłącznie przetarg nieograniczony, dlaczego wybierają najtańsze oferty, dlaczego przerzucają całe ryzyko na wykonawców, dlaczego nie stosują klauzul społecznych i środowiskowych, itd., itp. Nie wydaje się, aby brak było wiedzy: same materiały zamieszczane przez Urząd są o tyle łatwo dostępne, co nie używane. Również umiejętności są w zasięgu ręki: gotowe wzory, dobre praktyki – brać i stosować. Najwyraźniej brakuje motywacji. Nie wydaje się by głównym problemem było lenistwo - wszędzie spotykam pasjonatów zamówień publicznych gotowych zgłębiać sprawy zamówieniowe, również po godzinach. Moim zdaniem, nie popartym żadnymi badaniami, głównym powodem jest strach: strach przed odwołaniem, a zwłaszcza przed przegraną w KIO, strach przed kontrolą, obawa o zainteresowanie mediów.

Jak to możliwe, że udzielanie zamówień zgodnie z polityką zakupową państwa jest dla zamawiających ryzykowne? Prawda, że to niebywały skandal. Rząd (każdy kolejny rząd bez względu na tworzącą go większość parlamentarną) swoje, a organa kontroli, z KIO na czele, swoje. Prawdziwy podział władz: władza wykonawcza nie ma żadnego wpływu ani na sądowniczą, ani na kontrolę (o tym chyba klasyczny model podziału władzy milczy – to nasz Polski wkład w tę teorię). Z jednej strony to zrozumiałe, z drugiej: w ten sposób żaden rząd nigdy nie wdroży polityki zakupowej państwa, jakakolwiek by nie była.

Widzę tylko jedno rozwiązanie: Urząd musi stanąć po stronie zamawiających, którym z powodu wdrażania polityki zakupowej państwa ktokolwiek czyni zarzuty. Musi wziąć ich w obronę. Nie chodzi przy tym o jakąś sentymentalną „jedną rodzinę” zamówieniową, którą propagował jeden z prezesów, w której, jak słusznie wskazywano, nie było miejsca dla wykonawców. Chodzi zresztą również o przezwyciężenie niechęci i nieufności, a często wrogości między stronami procesu zakupowego. Dobry proces, skupiony na efektywnym osiąganiu celów społecznych jest nie tylko w interesie zamawiających, ale również w interesie rzetelnych wykonawców. To nie jest gra o sumie zerowej. A wrogiem systemu są zamawiający-przekrętacze i wykonawcy-partacze, i tych należy eliminować.

UZP powinien porzucić funkcje kontrolne i stać się raczej adwokatem, obrońcą zamawiających, oczywiście, po uprzednim upewnieniu się, że zamawiający należycie realizują zadania wyznaczone polityką zakupową państwa. Nie wystarczy propagowanie dobrych praktyk, nie wystarczy nagradzanie najlepszych dyplomami. Również przymuszanie zamawiających przepisami nic nie da (vide przymus kryteriów pozacenowych) – wszak jesteśmy mistrzami w obchodzeniu prawa. Jedyne rozwiązanie to zapewnić zamawiającym bezpieczeństwo. Również, a może przede wszystkim, bezpieczeństwo osobiste (m. in. z tytułu dyscypliny finansów publicznych).

Zamawiający muszą otrzymać z Urzędu jasny i wiarygodny przekaz: jeśli będziecie robić to, co zalecamy, obronimy was przed każdym, kto będzie próbował wasze działanie kwestionować.

Czy UZP może coś takiego obiecać? Ja od zawsze obiecuję, że każdego, kto stosuje usłyszane ode mnie praktyki będę bronił przed każdym gremium. I robię to, acz nie mogę obiecać, że obronię (dwa razy nie obroniłem i do tej pory krwawię). Urząd też nie może zagwarantować korzystnego wyroku w KIO (czyż Izba z upodobaniem nie czołgała UZP w sprawach o platformę), ani w sądzie, a tym mniej przed audytową czy OLAFem. Może jednak skutecznie ochronić zamawiającego przed dyscypliną finansów publicznych - pod warunkiem, że minister finansów identyfikuje się z polityką zakupową państwa, o co należy, oczywiście, zadbać. Mam nadzieję, że to wystarczy, aby zamawiający zaczęli śmielej korzystać z pełnego wachlarza narzędzi zakupowych w celu realizacji polityki zakupowej państwa.

Czyż podobnej roli, w innym zakresie, nie spełnia Prokuratoria Generalna RP? Bierze w obronę interesy skarbu państwa w określonym zakresie. Wspiera w tym dysponentów środków publicznych. Od kilku lat robi bardzo dobrą robotę. Dlaczego UZP nie miałby pełnić podobnej roli w zakresie zamówień publicznych?

Można to osiągnąć na kilka sposobów.

Urząd Nadzoru nad Zamówieniami Publicznymi

Najdalej idącym rozwiązaniem jest zagwarantowanie nabywcom publicznym niezależności zawodowej wobec kierownika jednostki, w której pracują i poddanie ich podległości pod Urząd. W modelu tym (widziałem coś takiego w USA) nabywca (contracting offecer) jest zatrudniony np. w ministerstwie i względem prawa pracy jego przełożonym jest dyrektor generalny ministerstwa. Jednak w zakresie decyzji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia jego przełożonym jest Prezes UZP. Oznacza to, że jak się spóźni do pracy lub będzie „pod wpływem” podlega przełożonemu w ministerstwie. Jednak zwierzchnictwo to, z ministrem włącznie, nie może nakazać nabywcy dokonania jakiejś czynności w związku z postępowaniem, np. odrzucenia oferty. Podobnie, jak nikt nie można nakazać radcy prawnemu napisania określonej opinii. Merytoryczna ocena pracy nabywcy byłaby dokonywana przez UZP.

Model ten był rozważany 30 lat temu, jednak zwyciężył pogląd, że byłoby to rozwiązanie obce polskiej pragmatyce urzędniczej. To, oczywiście, prawda, niemniej właśnie wdrażamy w Polsce podobny model dla sygnalistów, których centrala będzie w biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

Certyfikowany nabywca publiczny

Nie ingerując w kwestię podległości służbowej można wprowadzić zasady certyfikacji nabywców publicznych i ich ścisłej łączności z Urzędem. Należałoby opracować wymagania i wielostopniowy proces rekrutacji do służby zakupowej, bazujący na ocenie doświadczenia, wiedzy, kompetencji miękkich, rekomendacjach moralnych. Urząd powinien spotykać się z certyfikowanymi nabywcami regularnie, aby budować nie tylko ich wiedzę i umiejętności, ale również motywacje. Trochę podobnie do spotkań z trenerami, które organizowaliśmy 30 lat temu. Może dałoby się zbudować zmotywowaną, profesjonalną 100-200-osobową ekipę, której działania wspierane przez Urząd zmieniłyby obraz zamówień publicznych w Polsce. Do rozważenia czy warto byłoby wspierać tych ludzi wprowadzając np. obowiązek zatrudnienia certyfikowanego nabywcy w urzędzie z większym budżetem lub przy zamówieniu o najwyższej wartości.

Ten model również był rozważany u początku systemu zamówień publicznych, jednak zwyciężył pogląd, że i tak mamy zbyt dużo działalności i zawodów koncesjonowanych, reglamentowanych, zamkniętych. To była prawda i wtedy i dziś, jednak...

Sieć profesjonalnych nabywców

Być może można osiągnąć zakładane cele bez formalnej certyfikacji. ProcurComEU stanowi bardzo dobrą bazę zarówno do rozwoju osobistego, jak i zewnętrznej oceny poziomu kompetencji nabywcy publicznego. Urząd powinien regularnie spotykać się z szefami komórek zakupowych w administracji rządowej, którzy osiągnęli pewien poziom kompetencji (wykazując w ten sposób, że chcą czegoś więcej, niż „spokojna praca w administracji”). Na zaproszenie innych (samorządy, sektorowcy itp.) Urząd powinien, oczywiście, rozszerzać swój parasol ochronny. Najważniejsze, aby powstawały jednoznaczne rekomendacje, których zastosowanie gwarantuje ochronę Urzędu.

Profesjonalizm Urzędu

I tu dotykamy najważniejszego problemu: jeśli Urząd ma być patronem, opiekunem i obrońcą nabywców publicznych, musi zatrudniać najlepszych. Nie potrzeba dwustu, może być dwudziestu. Ktoś musi inicjować nie tylko politykę zakupową państwa, ale przede wszystkim konkretne narzędzia jej wdrażania. Ktoś musi wspierać zamawiających w implementacji rekomendacji, dobrych praktyk, wzorcowych klauzul i wziąć za to współodpowiedzialność przed dowolnymi organami, które będą próbowały te praktyki podważać. I nie pozwolić KIO wzruszyć ramionami na argument, że działamy zgodnie z zaleceniami UZP. Inaczej wszystko przepadło; para w gwizdek: urząd do likwidacji a polityka zakupowa do kosza. Kto wstaje rano ten rządzi.

Koszt funkcjonowania Urzędu w nowej formule byłby niższy, niż dotychczas. Tylko czy pozwolą zachować budżet zwalniając 80% pracowników? Dotychczas nie było to możliwe (w każdym razie kolejni DG odbijali się od ściany). Ciekaw jestem w jaki sposób np. PANA zatrudnia audytorów, chyba nie według widełek obowiązujących w urzędach? To może być trudne, ale jeśli państwo polskie chce uzyskać sterowność jednego z istotnych obszarów swojej działalności na przykład po to, aby realizować taką czy inną politykę zakupową – musi się postarać bardziej.

Autor: Dariusz KOBA