Załadować taczki

Pamiętam opór, jaki wywołała propozycja wprowadzenia do ustawy analizy potrzeb i wymagań: po co kolejny dokument?, już jesteśmy bardzo zarobieni, a tu nowe obowiązki, itp. Mam nadzieję, że większość prowadziła podobne analizy, choć nie dokumentowała ich – i w tym upatrywała problem. Jeśli jednak ktoś rzeczywiście tak bardzo angażował się w postępowania o udzielenie zamówienia, że nie miał czasu zadać sobie podstawowych pytań – to znaczy, że „zasuwał z taczkami nie mając czasu załadować”. Szkoda takiej roboty.

Analizy potrzeb i wymagań, zwane częściej analizami przedprojektowymi lub studiami wykonalności prowadzone są od lat w przypadku środków unijnych. Różny jest ich poziom i zbyt często są robione pod z góry przyjętą tezę. KE propaguje jednak przykłady wykrytych nieprawidłowości, gdy np. zamawiający uzasadnił zakup komputerów koniecznością zapewnienia środowiska sprzętowego dla nowego systemu informatycznego, a kontrolerzy wykazali, że system mógł być posadowiony na starych komputerach; albo jeden z oddziałów zamawiającego kupił urządzenie w sytuacji, gdy podobne stało praktycznie nieużywane w innym oddziale. Korekta wynosi w takich przypadkach 100%, a wina beneficjenta polega na zaniechaniu analizy potrzeb i wymagań. Nie ma przy tym, oczywiście, znaczenia, że przepisy dyrektyw zamówieniowych lub prawa krajowego nie przewidują obowiązku prowadzenia takich analiz.

APiW dla efektywności

Konieczność wykonania analizy potrzeb i wymagań wynika z zasady efektywnej realizacji celów publicznych. Każdy wydatek powinien być uzasadniony zaspokojeniem potrzeb społecznych. Również wydatek służący funkcjonowaniu zamawiającego jako instytucji powinien ostatecznie przekładać się na lepszą realizację zadań i misji tej organizacji wobec społeczeństwa. Mówi o tym „od zawsze” ustawa o finansach publicznych, która w art. 44 ust. 3 wymaga dokonywania wydatków publicznych z zachowaniem zasad optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Optymalny dobór metod i środków służących osiągnięciu założonych celów to najlepsza definicja analizy potrzeb i wymagań. A więc: nic nowego.

Problem polega na tym, że dopóki obowiązek ten, podobnie, jak zasada efektywności wynikały z ustawy o finansach publicznych, niewielu się tym przejmowało, a niektórzy pewnie nie mieli nawet świadomości istnienia zasad finansów publicznych i ich wpływu na zamówienia publiczne. Widocznie trzeba było (a szkoda, bo to niezgodne z zasadą spójności prawa) przenieść zasady finansów publicznych do Pzp, aby móc liczyć na ich stosowanie. Dzięki temu nikt nie może już dziś twierdzić, że „co prawda projektu nie udało się zrealizować, ale za to przetarg był wzorcowy”. Jeśli nie osiągnięto celów zamówienia, to przetarg był nielegalny. Jeśli nie osiągnięto celów zamówienia na możliwie najkorzystniejszych warunkach rynkowych, to przetarg był nielegalny.

I zamawiający za to odpowiada. Chyba, że wystąpiły okoliczności, za które odpowiedzialności nie ponosi, czyli wykonał z należytą starannością wszystko co należy, aby zmaksymalizować prawdopodobieństwo osiągnięcia założonych celów. Brzmi strasznie? Spokojnie – to tak nie działa. Żadna kontrola nie bada, czy osiągnięto zakładane cele, a tym mniej, czy osiągnięto ja na optymalnych warunkach. Kontrole, jak wiadomo, weryfikują poprawność postępowania i skupiają się na wytworzonych dokumentach. Badają przebieg operacji – nikogo nie obchodzi, że pacjent zmarł. Wspomniane przykłady kontroli unijnych chyba nie pochodzą z Polski. Może i lepiej: łatwiej wykazać poprawność dokumentacji niż efektywność zamówienia. A poprawna dokumentacja zawierać powinna analizę potrzeb i wymagań – 1 szt., z której nic nie musi wynikać i którą można skądś skopiować.

Tym, którzy chcą wyjść poza formalną poprawność procedury i serio potraktować analizę potrzeb i wymagań należy się kilka uwag.

Poziom strategiczny, nie taktyczny

Analiza potrzeb i wymagań nie jest dokumentem tworzonym w trakcie przygotowania postępowania. Najlepiej, aby nie był postrzegany jako element postępowania o udzielenie zamówienia. Postępowanie to poziom taktyczny zamówienia. Analiza potrzeb i wymagań należy do poziomu strategicznego, co najlepiej obrazuje ten slajd:

Slajd pochodzi ze świata zakupów prywatnych, jednak dobrze obrazuje (powinien obrazować) również świat zamówień publicznych. Ale na tym rysunku nie ma analizy potrzeb i wymagań, zaznaczono „strategie”. I to jest pierwszy problem.

Strategie a APiW

Nowa ustaw wprowadziła dwa przepisy dotyczące podobnych kwestii: art. 22 o strategiach zakupowych i art. 83 o analizie przedwdrożeniowej. Przepisy te mają różnych adresatów i różny zakres. Tymczasem w obu przypadkach chodzi o to samo: o dobór optymalnych metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Są to dokumenty strategiczne, które nie służą bezpośredniemu przygotowaniu postępowania. Przykładowo: jeśli na etapie analiz zamawiający stwierdzi, że optymalnym sposobem zaspokojenia potrzeby będzie zatrudnienie pracowników – nie będzie zamówienia publicznego; jeśli zamawiający stwierdzi, że należy raczej wynająć urządzenie wielofunkcyjne (drukarko-kopiarko-skaner), niż je kupować – nie będzie jednorazowego wydatku na środki trwałe, lecz wieloletni zakup usług.

Tego typu decyzje strategiczne muszą poprzedzać postępowania o wiele miesięcy, a nawet lat (np. wybór między: najpierw projekt, a potem budowa, czy „zaprojektuj i zbuduj”). Decyzje te wpływają na budżet w kolejnych latach i nie tak łatwo je odwrócić. Decyzja o zatrudnieniu dodatkowych pracowników wymaga zapewnienia im miejsc pracy, decyzja o zakupie środka trwałego wymaga zapewnienia finansowania w odpowiednim paragrafie, itp. Dlatego zarówno strategie, jak planowanie budżetu należą do poziomu strategicznego i nie powinny być mieszane z poziomem taktycznym.

Definiowanie celów

Skoro mamy dobrać optymalne metody i środki służące osiągnięciu założonych celów, należy zacząć od identyfikacji i definiowania celów. Cel zamówienia (potrzeba) musi określać rezultaty, jakie powinny zostać osiągnięte w wyniku wydatkowania publicznych środków, w szczególności polegające na zapewnieniu lepszej obsługi klientów zewnętrznych zamawiającego (obywateli, przedsiębiorców lub innych podmiotów, zgodnie z celami statutowymi organizacji).

Obiektywną potrzebą nie jest:

• chęć posiadania czegoś lub fizyczny brak produktu lub usługi
• kontynuacja, przyzwyczajenie („zawsze tak było”)
• chęć naśladowania, wyróżnienia się, posiadania „nowinek technicznych”
• pojawienia się nowych środków finansowych (trzeba je na coś wydać bo przepadną)

Stwierdziwszy istnienie obiektywnie uzasadnionej potrzeby należy przejść do zdefiniowania w jaki sposób można ją zrealizować, np.:

• mieć drukarkę czy możliwość drukowania
• mieć serwer czy możliwość przechowywania danych
• mieć samochód czy możliwość przemieszczania się
• zatrudnić specjalistę czy uzyskać usługę

Błędnie zdefiniowana potrzeba może spowodować, że w wyniku poprawnie przeprowadzonej procedury, dokonujemy zbędnych lub chybionych zakupów.

Etap identyfikacji i definiowania potrzeb bywa zaniedbywany, a tymczasem jest to etap, na którym można uzyskać największe oszczędności - od 20 do 25% (jak wynika z wielu ankiet i analiz).

Na tym etapie, dla zakupów powtarzalnych, które zamawiający realizuje od dłuższego czasu, należy również dokonać weryfikacji czy „historyczna” specyfikacja (OPZ) nadal spełnia AKTUALNE obiektywnie uzasadnione potrzeby. „Nadmiarowe” wymagania skutkują nieefektywnymi wydatkami, np.:

• może dotychczas kupowane samochody kombi można zastąpić sedanami, co da wymierne korzyści
• może liczba użytkowników konkretnego oprogramowania uległa zmniejszeniu, co pozwala oszczędzić na liczbie licencji
• może specyfikacja techniczna komputera zdecydowanie przewyższa wymagania funkcjonalne, do których realizacji komputer ten będzie służyć
• może projekt aplikacji IT obejmuje funkcjonalności, które nie będą używane, lecz będą kosztować

Największy potencjał oszczędności (100%) tkwi w rezygnacji ze zbędnego zakupu.

Warianty

Ustawodawca niezbyt szczęśliwie sformułował art. 83 ust. 2 i 3 Pzp. Budowa tych przepisów zdaje się sugerować, że w pierwszej kolejności należy rozważyć możliwości zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb z wykorzystaniem zasobów własnych a dopiero w przypadku braku takiej możliwości przeprowadzić rozeznanie rynku. To byłby błąd. Sektor publiczny nie jest od tego, aby własnymi siłami zaspokajać potrzeby społeczne. Można nawet stwierdzić, że sektor prywatny zawsze efektywniej realizuje cele, więc zadaniem administracji publicznej jest zlecanie maksymalnie dużego zakresu prac na zewnątrz. Wydaje się, że najprościej i najuczciwiej będzie porównać oba warianty na równych zasadach: zarówno samodzielną realizację zadania, jak i jego zlecenie na zewnątrz należy porównywać według tych samych kryteriów i wybrać wariant optymalny.

Analiza rynku

Zaspokojenie potrzeb przez rynek może odbyć się w różny sposób, co ustawa nazywa różnymi środkami lub wariantami. Skąd mamy wiedzieć w jaki sposób można zaspokoić potrzeby? Należy przeprowadzić analizę rynku. Nie ma jednej metody, a tym bardziej jednego źródła informacji o rynku. Najwięcej można dowiedzieć się z internetu. Niemniej, należy również śledzić publikacje branżowe, bywać na targach i konferencjach, rozmawiać z wykonawcami, innymi zamawiającymi. Należy aktywnie poszukiwać informacji np. publikując zapytanie o informację (request for information) na portalach zakupowych (funkcję taką oferuje na pewno platformazakupowa.pl).

Analiza rynku powinna nie tylko pozwolić zidentyfikować warianty, ale i odpowiedzieć na pytania:

1. Ilu jest potencjalnych wykonawców? na rynku lokalnym, krajowym, europejskim
2. Kim oni są? jaki mają potencjał techniczny, kadrowy, ekonomiczny, doświadczenie
3. Co oferują? czym różnią się oferty, jakie maja przewagi, jakie wady
4. Jak rokują? branża się rozwija, czy kurczy, jakieś nowe technologie
5. Dotychczasowi klienci? kim są, czy są zadowoleni, co osiągnęli

Informacje te pomogą nie tylko wybrać optymalny wariant, ale i opracować optymalne warunki zamówienia.

Porównanie kosztów

Aby wybrać optymalny wariant zaspokojenia potrzeby należy oszacować wysokość wydatków w każdym z wariantów, również w przypadku korzystania lub rozbudowy zasobów własnych (każdy pracownik instytucji zamawiającej kosztuje przecież znacznie więcej, niż wynosi jego pensja – trzeba wziąć pod uwagę wszystkie koszty operacyjne organizacji).
Ustawa mówi o „orientacyjnej wartości”, więc niektórzy podkreślają różnicę w stosunku do „szacowanej wartości”, która musi być wyliczona z należytą starannością. Tak, jakby na etapie analizy można było oszacować wartość wariantów „na oko”. Tymczasem, np. podjęcie decyzji co do sposobu zaspokojenia potrzeb w zakresie drukowania wymaga policzenia kosztów z dokładnością do grosza (lub większą) – dopiero wtedy widać który z wariantów jest tańszy.

Analiza ryzyka

To bardzo dobrze, że ustawa wymaga analizy ryzyk związanych z poszczególnymi wariantami (łącznie z samodzielnym zaspokojeniem potrzeb). Wybór wariantu powinien, oczywiście, uwzględniać również ryzyka związane z realizacją każdego z nich. Jest to jeden z elementów służących maksymalizacji prawdopodobieństwa zaspokojenia potrzeb.
Analiza ryzyka polega na identyfikacji zdarzeń przyszłych niepewnych, które mogą utrudnić lub uniemożliwić wykonanie zadania w terminie i w budżecie, określeniu ich prawdopodobieństwa oraz szkodliwości. Następnie należy zidentyfikować możliwe działania zmniejszające prawdopodobieństwo lub koszt wystąpienia ryzyka. Może się okazać, że najkorzystniejszy jest wariant droższy, lecz pewny, lub związany z ryzykiem, które można jednak skutecznie miarkować.

Inne cechy wariantów

Ustawodawca nakazuje również rozważyć na etapie analizy przewidywany tryb (chętnie dodajemy: podejście do opisu przedmiotu zamówienia, strategię wyboru najkorzystniejszej oferty i rodzaj wynagrodzenia wykonawcy) oraz możliwość zastosowania rozwiązań służących celom strategicznym: aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, pro-MŚP (możliwy podział zamówienia).
Należy rozszerzyć analizę o takie elementy, które pomogą w podjęciu decyzji co do optymalnego wariantu zaspokojenia potrzeb. W zależności od przedmiotu zamówienia mogą to być różne kwestie, choćby „projekt” i „budowa” czy „zaprojektuj i zbuduj”. Ostatecznie należy pamiętać o celu tego ćwiczenia, którym jest wybór optymalnego wariantu.

Porównanie wariantów

Określając minimalny zakres analizy, sam ustawodawca sugeruje kryteria, jakimi należy się kierować przy wyborze optymalnego wariantu. Są nimi nie tylko cena (koszt), ale i ryzyka oraz kryteria strategiczne. Ponieważ nie jest to lista zamknięta, należy ją rozszerzać ad casum.

Nie ma, oczywiście, żadnego powodu, aby te różne kryteria miały to samo znaczenie (wagę). Można zróżnicować ich wpływ na wybór wariantu. Tytułem przykładu: wybór sposobu zapewnienia nadzoru inwestorskiego nad robotami budowlanymi:

Poszczególnym wariantom można przypisać różne wartości w zależności, jak oceniamy dany wariant względem każdego z kryteriów, np.:

• -2: bardzo niekorzystne, złe, słabe, małe
• -1: niekorzystne, złe, słabe, małe
• 0: neutralne, średnie, obojętne, akceptowalne, niemożliwe do określenia
• +1: korzystne, dobre, silne, duże
• +2: bardzo korzystne, dobre, silne, duże

Taka analiza potrzeb i wymagań prowadzi nie tylko do wyboru optymalnego wariantu postępowania. Może również stanowić obiektywne uzasadnienie podziału zamówienia na odrębne zamówienia na usługi poszczególnych inspektorów nadzoru, których się nie sumuje przy szacowaniu ich wartości.

Opisany powyżej zakres analizy potrzeb i wymagań pokrywa się ze strategią zarządzania kategorią zakupową, o której mowa w art. 22 Pzp. Dlatego uważam, że zamawiający powinien sporządzić jeden dokument – strategię, który będzie zawierał również treści wymagane art. 83 Pzp. Również zamawiający nie objęty dyspozycją art. 22 Pzp. Opracowanie strategii pozwala na nie powtarzanie tej pracy przed każdym postępowaniem (w postaci APiW), a więc na oszczędność czasu i środków. Szczęśliwie, nawet UZP stwierdził, że nie chodzi w art. 83 o tworzenie dokumentu o nazwie APiW, lecz o zadanie sobie kluczowych pytań zanim zacznie się biegać z taczkami.

Więcej na te tematy zainteresowani znajdą w przewodniku dla zamawiających „Strategie zakupowe” dostępnym tutaj oraz stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju i Technologii (https://www.gov.pl/web/rozwoj-technologia/dla-administracji) oraz na moich szkoleniach z planowania i strategii.

Autor: Dariusz KOBA