Widziałem ducha: dynamiczny system zakupów - tryb nieistniejący w Polsce (chyba, że podprogowo, czyli nie w trybie ustawy Pzp). Tymczasem w Czechach i na Słowacji są ich setki. A w Holandii ponoć 30% budżetu zamówień publicznych wydawana jest w tym trybie. Ciekawe dlaczego u nas się nie przyjął.

Ustawowa definicja DSZ niewiele wyjaśnia: ograniczony w czasie elektroniczny proces udzielania zamówień, których przedmiotem są ogólnie dostępne usługi, dostawy lub roboty budowlane. „Ograniczony w czasie” jest każdy proces udzielania zamówień, czy to biorąc pod uwagę określony termin składania ofert, czy cały proces do zawarcia umowy. „Elektroniczny proces” mamy w każdym trybie. „Ogólnie dostępne” niewiele ogranicza zakres stosowania systemu. Jak szeroka musi być podaż, aby system się sprawdził? Oczywistym jest, że DSZ nie nadaje się do wysoce specjalistycznych zamówień, możliwych do wykonania przez jednego, dwóch czy trzech wykonawców. Nie potrzebujemy jednak dziesiątek zainteresowanych wykonawców, kilku czy kilkunastu wystarczy. Nie dowiemy się z definicji DSZ o co w tym chodzi.

Dynamiczny system zakupów pojawia się w przepisach o konsorcjach zamawiających oraz o centralnym zamawiającym, co sugeruje, że jest to jedno z narzędzi agregacji i centralizacji zamówień. To prawda. Precyzyjniej ujmując, jest to sposób na centralizację zapotrzebowania (zbieranie potrzeb zakupowych w jednym miejscu) oraz centralizację „przetargowania” (w świecie zamówień publicznych zwanego zamawianiem, a w świecie zakupów prywatnych zwanego kupowaniem, w odróżnieniu od zamawiania, przez które rozumie się składanie jednostkowych zamówień na podstawie umowy o sukcesywnych świadczeniach lub podobnej) bez konieczności centralizowania zamówień jednostkowych, realizacyjnych (każda jednostka organizacyjna może zamawiać świadczenia objęte DSZ wielokrotnie i niezależnie od innych).

DSZ jest wymieniany obok umowy ramowej, gdyż ma wiele wspólnych z nią cech. Umożliwia ustanowienie procedury zakupowej na dłuższy czas, bez konieczności sprecyzowania przedmiotu zamówienia i bez konieczności zapewnienia finansowania w wysokości wartości wszystkich planowanych zamówień. Udzielanie zamówień odbywa się w uproszczony sposób: zaproszenia do składania ofert przekazywane są do oznaczonego grona uprzednio zakwalifikowanych wykonawców, a terminy składania ofert są znacznie krótsze, niż w zwykłych trybach. Podstawowa różnica polega na tym, że DSZ jest procedurą otwartą, do której może dołączyć każdy zainteresowany i spełniający warunki wykonawca w czasie trwania systemu.

Ma to swoje zalety i wady, o których dalej. W tym miejscu należy zauważyć, że DSZ – w przeciwieństwie do umów ramowych – warto stosować do zamówień nie obarczonych dużym ryzykiem. Będą to dźwignie, a zwłaszcza zamówienia standardowe według macierzy Krajlica. Nie należy stosować DSZ do zamówień strategicznych ani do wąskich gardeł. Ryzyko zależy od wielu okoliczności, niemniej jedną z miar poziomu ryzyka jest konkurencyjność rynku właściwego (czy jest wielu wykonawców zdolnych należycie wykonać zamówienie) oraz koszty wyjścia (czy w razie problemów będzie łatwo zastąpić wybranego wykonawcę innym). Może tę pierwszą cechę miał na myśli ustawodawca pisząc o zamówieniach „ogólnie dostępnych”.

DSZ jest wspomniany również w art. 93 Pzp dotyczącym katalogu elektronicznego. Ustawodawca stwierdza, że zamawiający może przewidzieć obowiązek złożenia katalogu elektronicznego wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w dynamicznym systemie zakupów. Jest to koncepcja rozwinięta w art. 324 Pzp, która zakłada pobieranie przez zamawiającego cen ze złożonych mu katalogów elektronicznych – bez konieczności jakiejkolwiek aktywności wykonawców, choć z zapewnieniem wykonawcom możliwości aktualizacji cen (jest promocja) lub ich zablokowania (towar chwilowo niedostępny). Brzmi to niesamowicie i być może jest gdzieś stosowane. Ja tego nie widziałem i tę wersję DSZ pominę, skupiając się na standardowym procesie za zwykłą prekwalifikacją.
Wnioski o dopuszczenie do udziału w DSZ są zbliżone do analogicznych wniosków składanych w przetargu ograniczonym, negocjacjach z ogłoszeniem i dialogu konkurencyjnym. Wnioski służą kwalifikacji wykonawców, a więc zawierają podmiotowe środki dowodowe potwierdzające brak przesłanek wykluczenia i spełnianie warunków udziału. Jedyną różnicą jest to, że w DSZ nie ma kryteriów selekcji. Dlaczego zamawiający miałby żądać na tym etapie katalogu?

Katalogi, które widziałem są stosowane w ramach DSZ do generowania zapytań realizacyjnych. Zamawiający zaznacza produkty z katalogu, na które chce pozyskać oferty następnie „klika” „wyślij” i wykonawcy otrzymują gotowe zapytanie. Bardzo proste. Może to robić wielu uprawnionych pracowników zamawiającego. W ramach katalogu (a jak nie ma w katalogu, to zawsze można coś dodać) oraz przyznanego budżetu mogą generować zapytania wedle potrzeb ich komórki organizacyjnej. Opracowanie katalogu to jednak spory nakład pracy na etapie przygotowania. Lepiej zacząć standardowo, wysyłając zapytania z formularzem cenowym przygotowanym w zwykłym arkuszu kalkulacyjnym. Po jakimś czasie będzie łatwiej przekształcić te arkusze w katalog elektroniczny.

Czytając ustawę dalej napotykamy art. 115 ust. 5: „W przypadku dynamicznego systemu zakupów warunek posiadania minimalnego rocznego przychodu obliczany jest na podstawie przewidywanej maksymalnej wielkości zamówień, które mają być objęte tym systemem.” Po pierwsze, dlaczego ustawodawca przesądził tę kwestię odnośnie DSZ, a nie wspomniał o umowie ramowej? Po drugie, wartość kilkuletniego systemu (podobnie, jak wartość umów ramowych) może być olbrzymia, a wartość zamówień realizacyjnych (zarówno w ramach DSZ, jak i umów ramowych) niewielka. Jest mało prawdopodobne, aby jeden wykonawca uzyskał wszystkie zamówienia objęte systemem lub umową ramową. Podział zamówienia na części, do którego dochodzi de facto w ramach DSZ czy umowy ramowej (podział jak najbardziej legalny, gdyż nie prowadzący do niestosowania przepisów ustawy) ma przy okazji służyć MŚP, które nie byłyby w stanie zaoferować kompleksowej wieloletniej realizacji zamówienia – mają jednak potencjał wystarczający do wykonania wielu zamówień realizacyjnych. Skoro DSZ jest jednym z narzędzi wspierania MŚP, to nie można wymagać od wykonawców rocznego przychodu w wysokości dwukrotności wartości kilkuletniego systemu! Dodatkowo, zważywszy niskie ryzyko związane z zamówieniami objętymi systemem, nie ma potrzeby ograniczania dostępu do systemu poprzez stawianie wysokich warunków udziału w postępowaniu.

Napotykamy DSZ (w towarzystwie umowy ramowej oraz negocjacji bez ogłoszenia) w art. 264 ust. 2 pkt 2 Pzp, który umożliwia zawarcie umowy bez okresu stand still (bez czekania na ewentualne odwołanie) jeżeli „umowa w sprawie zamówienia publicznego dotyczy zamówienia udzielanego w trybie negocjacji bez ogłoszenia, w ramach dynamicznego systemu zakupów albo na podstawie umowy ramowej”. Czy to oznacza, że wykonawcom w tych przypadkach nie przysługują środki odwoławcze? Jakie piękne byłyby to procedury! Oparte na zaufaniu i stałej współpracy. Gdzie nikt się nie obraża, że przegrał zamówienie realizacyjne bo będzie miał jeszcze wiele szans na uzyskanie zamówień w przyszłości… Schodząc na ziemię: wykonawcom, oczywiście, przysługuje prawo wniesienia odwołania na wynik zapytania realizacyjnego.

To jakie jest ratio legis tego przepisu? Pomijając negocjacje bez ogłoszenia (które są polskim podtypem, obok zamówienia z wolnej ręki, unijnych negocjacji bez ogłoszenia będących trybem niekonkurencyjnym, nie gwarantującym wykonawcom swobody dostępu do zamówień), uzasadnienie tej normy widzę następująco. Dyrektywa odwoławcza kładzie nacisk na wdrożenie środków ochrony prawnej skutecznie zapobiegających udzieleniu zamówienia z naruszeniem zasad. Bo po zawarciu przez zamawiającego umowy z konkurentem, pokrzywdzony wykonawca stracił jedyną i niepowtarzalną szansę na uzyskanie zamówienia. W przypadku DSZ i umów ramowych jest co do zasady inaczej: nie uzyskując konkretnego zamówienia, wykonawca ma nadal szanse na uzyskanie innych zamówień. Nawet, jeśli utraci bezpowrotnie konkretne zamówienie realizacyjne bo zamawiający zawrze umowę, może uzyskać wyrok zapewniający mu możliwość ubiegania się na równych zasadach o przyszłe zamówienia realizacyjne.

A czy KIO może unieważnić umowę? Owszem, lecz jedynie w przypadku naruszenia art. 323 (zaproszenie do składania ofert) lub art. 324 (katalogi w dynamicznym systemie, które pomijam) (ewentualnie art. 391 ust. 4 lub 5 w przypadku zamówień sektorowych). Zawartość art. 323 Pzp omówię dalej.

Na czym polega dynamiczny system zakupów

Z nieznanych przyczyn ustawodawca nie dopuszcza obecnie zastosowania DSZ do zamówień krajowych. W konsekwencji bywa stosowany poniżej progów i może być stosowany do zamówień unijnych. Miejmy nadzieję, ze to nieporozumienie zostanie poprawione przy najbliższej okazji.

DSZ może być podzielony na kategorie zakupowe, analogicznie do dopuszczenia ofert częściowych. Ustawa, w ślad za dyrektywą, słabo podpowiada na czym polegają kategorie (art. 316 ust. 2). Nie wchodząc w szczegóły (zapraszam na szkolenie dotyczące szacowania wartości zamówień, które odbędzie się w grudniu), kategoria zakupowa obejmuje świadczenie podobne rodzajowo, dla których istnieje konkurencyjny rynek właściwy. Podział systemu na kategorie umożliwia wykonawcom dołączenie do niego jedynie w zakresie kategorii, którymi jest zainteresowany. Rozważamy właśnie z jednym z zamawiających jakie kategorie wyodrębnić w systemie obejmującym materiały budowlane (materiały elektryczne, hydrauliczne, podłogi, dachy, stolarka okienna i drzwiowa itp.).

Do DSZ stosuje się przepisy dotyczące przetargu ograniczonego ze zmianami określonymi w ustawie.

Ustanowienie DSZ następuje poprzez publikację ogłoszenia w TED na tych samych zasadach, co inne ogłoszenia (lepiej obecnie tego nie robić zważywszy problemy na (nie)funkcjonowaniem eNotices2). Różnica polega na tym, że ogłoszenie jest cały czas aktywne, przez cały czas systemu zaprasza potencjalnych wykonawców do wzięcia udziału. Należy zadbać również o to, aby na stronie internetowej, na której zamawiający prowadzi postępowania ogłoszenie to cały czas było widoczne wśród aktualnych i aby cały czas wykonawca mógł złożyć wniosek.

Ogłoszenie nie zaprasza do składania ofert, jak w przetargu nieograniczonym, lecz do składania wniosków o dopuszczenie do udziału w systemie, jak w przypadku przetargu ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem i dialogu konkurencyjnego.

Równolegle z publikacją ogłoszenia zamawiający udostępnia „informację o stosowaniu dynamicznego systemu zakupów”, czyli ogłoszenie oraz „informacje dotyczące dynamicznego systemu zakupów”, czyli SWZ. Informacje te są udostępniane „na stronie internetowej dynamicznego systemu zakupów”, czyli na portalu, który zamawiający używa na co dzień do udzielania zamówień lub na innym dostosowanym do prowadzenia DSZ. Podmiotem mającym największe doświadczenie w zapewnianiu narzędzi informatycznych do budowy i utrzymania DSZ jest firma PROEBIZ, mająca swoje korzenie w Czechach i działająca również na Słowacji. Wersja polskojęzyczna systemu Josephine jest dostosowana do prawa polskiego. Inne portale zapewne również udostępniają lub wkrótce będą udostępniać odpowiednie narzędzia.

SWZ dla DSZ ma, oczywiście, pewną specyfikę. Powinna określać w szczególności:

1. określenie przedmiotu zamówień objętych dynamicznym systemem zakupów wraz z szacowaną ilością – nie ma opisu przedmiotu zamówienia, zamiast tego jest określenie przedmiotu zamówienia, czyli znacznie bardziej ogólne i elastyczne określenie zakresu systemu, szczegółowy opis przedmiotu zamówienia będzie przekazywany wykonawcom wraz z zaproszeniem do składania ofert; szacowana ilość czasem może zostać określona, a czasem nie, np. w przypadku długiej listy zakupów gdzie każdy produkt może być kupowany w zupełnie innych ilościach, wtedy szacowaną ilość należy zastąpić innymi informacjami pozwalającymi wykonawcom na określenie wielkości systemu, w szczególności jego wartością;
2. okres obowiązywania dynamicznego systemu zakupów – w przeciwieństwie do umów ramowych, ustawa nie określa maksymalnego okresu ważności DSZ, dyrektywa idzie dalej wskazując możliwość zmiany (zarówno skrócenia, jak i przedłużenia) terminu poprzez publikacje stosownego ogłoszenia; jest to zrozumiałe, gdy się uwzględni, że system jest cały czas otwarty na nowych wykonawców i nie istnieje niebezpieczeństwo naruszania konkurencji; z drugiej strony nie wydaje się niewłaściwe wydłużanie czasu trwania systemu powyżej czterech lat, zakończony system zawsze można otworzyć ponownie publikując nowe ogłoszenie;
3. przewidywane terminy dokonywania zamówień – jeśli zamawiający potrafi określić harmonogram zamówień, np. raz w miesiącu – powinien to uczynić, w przypadku zamówień dokonywanych w sposób zdecentralizowany należy inaczej określić przewidywaną częstotliwość zamówień;
4. wymagania techniczne dotyczące urządzeń teleinformatycznych niezbędnych do komunikowania się zamawiającego z wykonawcami, w tym przesyłania ofert – w przypadku komunikowania się przez portal zakupowy będą to podobne wymagania do tych, które obowiązują w zwykłych zamówieniach;
5. sposób funkcjonowania dynamicznego systemu zakupów – należy opisać wykonawcom sposób postępowania w ramach systemu, poszczególne etapy, obowiązki wykonawców, warunki zamówienia itp.;
6. podział na kategorie dostaw, usług lub robót budowlanych wraz z cechami określającymi te kategorie, o ile dynamiczny system zakupów zostanie podzielony na kategorie;
7. czy przewiduje się wymóg składania ofert w postaci katalogu elektronicznego lub dołączenia katalogu elektronicznego do oferty – na razie nie zalecane.

Oprócz tego SWZ powinna zawierać większość informacji wymaganych w normalnych trybach, z różnicami:

1. dokumenty podmiotowe powinny być stale aktualne, wraz z wnioskiem wykonawcy składają JEDZ i inne podmiotowe środki dowodowe, a po wyborze oferty zamawiający powinien wezwać wykonawcę którego oferta została wybrana do złożenia aktualnych dokumentów podmiotowych, aby oszczędzić 10 dni na składanie tych dokumentów, zamawiający może wymagać, aby wykonawcy zarejestrowani w systemie utrzymywali stale aktualność dokumentów podmiotowych i dosyłali kolejne w miarę, jak pierwotnie złożone będą tracić ważność; dodatkowo należy zalecać rezygnację z żądania dokumentów potwierdzających spełnianie warunków – wykonawca mający stosowane doświadczenie wchodząc do systemu będzie je utrzymywał realizując zamówienia w ramach systemu;
2. kryteria oceny ofert mogą być wskazane jedynie z nazwy, wagi kryteriów mogą być precyzowane na etapie zamówień i mogą się różnić w trakcie systemu; zamawiający może również określić wagi kryteriów przy pomocy przedziału (jak w zwykłych zamówieniach, czego nikt nie stosuje), w przypadku określenia np. wagi ceny 60-100% zamawiający będzie mógł przy udzielaniu zamówień stosować cenę jako jedyne kryterium;
3. projektowane postanowienia umowy warto podzielić na ogólne warunki umowy i szczególne warunki umowy, ogólne warunki umowy powinny być niezmienną częścią SWZ (oczywiście z możliwością nieistotnej zmiany na normalnych zasadach), natomiast szczególne wymagania związane z konkretnym zamówieniem powinny być zawarte w zaproszeniu do złożenie ofert; można nawet uprościć procedurę stosując zawarcie umowy poprzez przyjęcie oferty – wymiana tych dokumentów podpisanych kwalifikowanym podpisem jest równoznaczna z zawarciem umowy w formie pisemnej.

Wykonawcy maga składać wnioski o dopuszczenie do udziału w systemie przez cały okres jego ważności. Ustawodawca uregulował jedynie pierwszy okres po publikacji ogłoszenia (aby zapobiec udzieleniu pierwszego zamówienia „z zaskoczenia”). Wykonawcy mają zagwarantowane 30 dni od publikacji ogłoszenia na złożenie wniosku. Co do zasady zamawiający powinien podjąć decyzję o zakwalifikowaniu wykonawcy (pozytywną lub negatywną) w terminie 10 dni (z możliwością przedłużenia o 15 dni). Termin ten może być znacznie dłuższy, pod warunkiem, że w międzyczasie zamawiający nie będzie niczego zamawiał w ramach systemu. To rozsądne rozwiązanie.

Do udziału w systemie zostają zakwalifikowani wszyscy wykonawcy, którzy potwierdza brak przesłanek wykluczenia i spełnianie warunków udziału w postępowaniu. Nawet, jeśli liczba zainteresowanych będzie bardzo duża (chyba nieistniejące ryzyko w Polsce), zaprosić do udziału trzeba wszystkich. W przypadku podziału systemu na kategorie kwalifikuje się wykonawców odrębnie do każdej kategorii, co nie stoi, oczywiście, na przeszkodzie zakwalifikowania jednego wykonawcy do kilku kategorii.

Zamówienia inicjuje się przekazując wszystkim zakwalifikowanym do systemu wykonawcom zaproszenia do składania ofert.

Zaproszenie zawiera co najmniej:

1. adres strony internetowej, na której dostępna jest SWZ;
2. informację o terminie i miejscu opublikowania ogłoszenia o zamówieniu ustanawiającym DSZ;
3. termin składania ofert – nie krótszy, niż 10 dni od przekazania zaproszenia (wydaje się zbyt długo, szkoda, że nie zastosowano formułki „odpowiedni” lub „uzgodniony z wykonawcami”, ale pretensje do KE), adres, na który oferty muszą zostać wysłane, oraz język lub języki, w jakich muszą one być sporządzone – niepokoić może „adres”, wszak postępowanie jest w pełni elektroniczne, prowadzone przez platformę zakupową, więc „adres” należy raczej rozumieć jako pouczenie o sposobie składania ofert obowiązujące w danym portalu;
4. wykaz oświadczeń lub dokumentów potwierdzających brak podstaw wykluczenia – ustawodawca raczył pominąć warunki udziału, co należy uznać za oczywistą omyłkę (dyrektywa mówi kryteriach selekcji), nie zmienia to faktu, że zamówienia objęte DSZ do przede wszystkim zamówienia standardowe lub dźwignie, przy których udzielaniu nie stosujemy lub stosujemy bardzo niskie warunki, aby nie ograniczać konkurencji; wspomniałem już, że najwłaściwszym rozwiązaniem jest zalecanie wykonawcom utrzymywania aktualnych dokumentów bez wezwania lub żądanie ich załączenia do oferty (o ile zamawiający nie posiada aktualnych) aby uniknąć czasochłonnego wzywania wybranego wykonawcy do ich złożenia po wyborze; zamawiający może w dowolnym czasie żądać złożenia aktualnego JEDZa, choć ja preferuję rozszerzenie formularz oferty o proste oświadczenie: „oświadczam, że nie podlegam wykluczeniu z ubiegania się o zamówienia publiczne oraz spełniam warunki udziału określone w specyfikacji warunków zamówienia”;
5. wagę przypisaną kryteriom oceny ofert, jeżeli nie została podana w ogłoszeniu o zamówieniu lub w ogłoszeniu o systemie kwalifikowania wykonawców – pomijając kolejną oczywistą omyłkę (zamiast ogłoszenia o zamówieniu lub ogłoszenia o systemie kwalifikowania powinno być ogłoszenie o utworzeniu DSZ), w przypadku standardowych zamówień możliwe jest określenie standardowych kryteriów (zapewne najczęściej będzie to cena 100% - i dobrze), jednak lepiej w SWZ określić również inne, możliwe do zastosowania kryteria określając jednocześnie wagę ceny jako przedział kończący się na 100%; zamawiający może również poprzestać w SWZ na określeniu nazw kryteriów, a doprecyzować je w zaproszeniu.

Zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w ogłoszeniu o zamówieniu oraz zaproszeniu do składania ofert. Zamawiający może również przeprowadzić aukcję elektroniczną na normalnych zasadach.

Po wyborze oferty i należy zawrzeć umowę. Ogłoszenia o udzieleniu zamówienia można grupować kwartalnie i przekazywać do publikacji w terminie 30 dni od ostatniego dnia każdego kwartału.

Procedura dynamicznego systemu zakupów pozwala znacznie elastyczniej udzielać zamówień standardowych (i dźwigni). Jest wręcz panaceum na naszą największą chyba bolączkę: nieumiejętność planowania. I jednym z rozwiązań problemu ogona zakupowego: jak zautomatyzować proces udzielania małych zamówień, aby nie poświęcać 50% naszego czasu na wydatki stanowiące 5% budżetu. O tym była tegoroczna Letnia Akademia Zamówień Publicznych (tym razem w Zamościu) – kto nie był niech żałuje. Nie znam jeszcze tematu przyszłorocznej Akademii, jednak wiadomo, że odbędzie się w wyjątkowym miejscu w ostatnim tygodniu wakacji 2024 i również będzie mega-ciekawie. Zapraszam.

Autor: Dariusz KOBA