Nowe sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych powiela dotychczasowy szablon, acz nie zawiera kilku informacji onegdaj publikowanych. Tymczasem po wdrożeniu platformy e-zamówienia chciałoby się mieć dostęp do szeregu informacji wcześniej niedostępnych lub trudno dostępnych. Oto moje marzenia w tym zakresie.

Charakterystyka rynku

Informacja o wartości rynku zamówień publicznych jest, oczywiście, podstawową informacją, a jej podział na zamówienia podlegające ustawie (280 mld zł) i udzielane z pominięciem jej przepisów (300 mld zł) wiele mówi o stanie rynku zamówień publicznych.

Chciałbym jednak zobaczyć nie tyle wielkość wydatków w poszczególnych województwach, ale na co idą te pieniądze?

Wystarczy posumować wydatki na poszczególne kategorie CPV. Nawet zakładając pewien poziom błędów i ułomność narzędzia, jakim jest CPV – uzyskalibyśmy bardzo ciekawe informacje, zarówno dla podatników, jak i potencjalnych oferentów. Zawsze ciekawe są informacje dotyczące struktury zamawiających, w szczególności gigantycznego rozdrobnienia rynku.

Niemniej, prosi się o podobne analizy dotyczące struktury wykonawców.

W szczególności ilu przedsiębiorców składa oferty, ile ofert rocznie, ile ofert rocznie składają wykonawcy w poszczególnych branżach, jaki jest poziom skuteczności (ile trzeba złożyć ofert, aby uzyskać zamówienie), jak często wykonawcy składają oferty poza województwem siedziby i wiele innych. Tego typu informacje byłyby interesujące, poza pasjonatami zamówień publicznych, dla obecnych oraz potencjalnych oferentów. Może podawanie tego typu informacji zwiększyłoby fatalną konkurencyjność postępowań.

Wartościowe są informacje dotyczące poszczególnych typów działalności sektorowej - na pierwszy rzut oka widać które sektory się rozwijają. A propos zamówień sektorowych widać jak ten rynek się popsuł.

Kiedyś znacznie częściej stosowano negocjacje z ogłoszeniem i zdecydowanie częściej prekwalifikację. Obecnie, jak w zamówieniach klasycznych, stosowany jest niemal wyłącznie przetarg nieograniczony. Lepiej już było.

Podobnie można byłoby podawać przedmioty zamówień z dziedziny obronności i bezpieczeństwa, bowiem informacja zagregowana niewiele mówi. Mogłaby to być zarówno informacja statystyczna, jak i przykłady zastosowania, tak, jak w przypadku koncesji. Przy okazji: rynek koncesji jest nie tylko mikro (40 ogłoszeń), ale nawet krótkie opisy zawarte w Sprawozdaniu poddają w wątpliwość charakter tych umów (koncesja 2-letnia to jakieś nieporozumienie).

FUNKCJONOWANIE RYNKU

Nie ma trybów lepszych i gorszych. Tryb powinien być dostosowany do przedmiotu zamówienia, kompetencji zamawiającego oraz struktury rynku potencjalnych wykonawców.

Absolutna dominacja przetargu nieograniczonego bezproduktywnym czyni analizy statystyczne stosowania innych trybów. Niemniej, aż prosi się o przykłady zamówień udzielanych w innych trybach konkurencyjnych oraz przedmioty zamówień (CPV) kupowanych najczęściej w tych trybach.

Może to kogoś zainspiruje, może zamawiający skontaktuje się z innym zamawiającym, który miał odwagę zastosować inny tryb? W każdym razie wyróżniających się zamawiających należy promować, nagradzać i chwalić.

Oby nie okazało się, że twórcze prace projektowe nadal zamawiane są w trybach przetargowych. A usługi badawcze, doradcze, szkoleniowe, systemy informatyczne, itp.? Na marginesie: ostatnio wpadło mi w oko ogłoszenie na bazie konkurencyjności dotyczące opracowania jakiegoś systemu opartego na sztucznej inteligencji. Oczywiście, tryb a’la przetarg nieograniczony i cena 100% - winszuję.

KRYTERIA OCENY OFERT

Jeszcze ciekawsze byłyby dane dotyczące strategii wyboru najkorzystniejszej oferty. Jak wiadomo są trzy: minimalizacja ceny (cena 100%), najlepszy bilans ceny i jakości oraz najwyższa jakość (cena nie jest kryterium, lecz określony jest maksymalny budżet). Z nieznanych powodów trzecia z tych strategii jest w Polsce zakazana (choć jednoznacznie wskazana w dyrektywach) i bywa stosowana pod płaszczykiem strategii drugiej (z odpowiednio niską wagą ceny). Ponieważ nie ma możliwości określenia progu, poniżej którego należałoby uznać, że mamy do czynienia z tą strategią, należy ją pominąć. iemniej, same informacje o stosowaniu ceny jako jedynego kryterium byłyby znaczące.

Dotychczasowe sprawozdania zawierają dane zagregowane: w 58% zamówień powyżej progu (77% poniżej) cena jest jedynym kryterium. Pomijając ciekawą, istotną różnicę podejścia w postępowaniach krajowych i unijnych oraz przeciwstawne trendy w tym zakresie, nasuwa się pytanie czy to dobrze, czy źle?

Problem w tym, że na tak postawione pytanie nie można odpowiedzieć. Strategia wyboru najkorzystniejszej oferty powinna być dostosowana do przedmiotu zamówienia. W przypadku jednych zamówień minimalizacja ceny jest odpowiednią strategią, w przypadku innych - nie. Np. w przetargu na budowę na podstawie dokumentacji inwestora wybór najtańszej oferty może być optymalnym rozwiązaniem.

Tymczasem „najrzadziej cenę jako jedyne kryterium stosowano w zamówieniach na roboty budowlane. W postępowaniach o wartości mniejszej niż progi unijne – w 7% (w 2022 r. – 7%), w postępowaniach o wartości równej lub przekraczającej progi unijne – w 33% zamówień (w 2022 r. – 26%).”

To jakieś nieporozumienie. Publikowanie danych dotyczących stosowania tej strategii w zależności od przedmiotu zamówienia mogłoby ujawnić kolejne patologie polegające zarówno na stosowaniu nieuzasadnionych kryteriów pozacenowych, jak i na wyborze najtańszych ofert w zamówieniach, w których stosowanie kryteriów pozacenowych byłoby w pełni uzasadnione, a nawet konieczne.

Z drugiej strony, Sprawozdanie wskazuje na rzadkie stosowanie kryteriów jakościowych (jakość, funkcjonalność, parametry techniczne): 10% w zamówieniach krajowych i 21% w unijnych. Przeważają kryteria afunkcjonalne (warunki gwarancji, terminy płatności, czas reakcji) lub dysfunkcjonalne (termin realizacji). Jeśli takie kryteria miałyby być stosowane, to już lepiej powrócić do najniższej ceny i nie udawać, że zamawiającemu zależy na czymś innym. Było to wyraźnie widać w sprawozdaniach publikowanych, o ile pamiętam, do 2019 roku, gdy ujawniono, że, mimo powszechnego stosowania kryteriów pozacenowych, w ponad 85% zamówień wybierano najtańsze oferty.

Od kilku lat dane te nie są publikowane. Obawiam się, że sytuacja jest nadal absurdalna a ukrywanie tych informacji nie zmienia przecież stanu faktycznego. Należy koniecznie wrócić do podawania tych informacji, najlepiej w podziale na branże.

Zapewne okaże się, że, mimo powszechnego stosowania kryteriów pozacenowych w zamówieniach na roboty budowlane, są one nieróżnicujące i nie wpływają na wybór najkorzystniejszej oferty. Oznacza to, że sytuacja nie jest zła, tylko śmieszna. Obawiam się, że gorzej wypadną wyniki odnoszące się np. do zamawiania wysoko kwalifikowanych usług intelektualnych, które również są zamawiane po najniższej cenie. A może nie?

KONKURENCYJNOŚĆ POSTĘPOWAŃ

Stale utrzymująca się niska konkurencyjność stanowi najprostszy i najważniejszy wskaźnik obrazujący fatalną sytuację polskich zamówień publicznych. Wciąż niewiele wiemy o przyczynach tego stanu rzeczy.

Zapewne publikacja danych w podziale na branże, a także ujawnienie najlepszych (otrzymujących najwięcej ofert) i najgorszych (najmniej ofert) zamawiających mogłaby wnieść nowe światło potrzebne do rozwiązania tego problemu. Porównanie warunków zamówienia stosowanych przez tych zamawiających mogłoby przesądzić spór na temat tego, czy zamawiający ma wpływ na liczbę otrzymywanych ofert?

Podobne dane mogłyby przyczynić się do rozwiązania problemu odrzucania dużej liczby ofert. Z jednej strony, wykonawcy potrafią popełnić w ofercie błąd o jakim nawet filozofom się nie śniło, z drugiej strony, porównanie warunków zamówienia stosowanych przez najlepszych i najgorszych zamawiającychmogłoby wnieść jakieś światło. Z tego można byłoby stworzyć rekomendacje dla zamawiających, zapobiegające konieczności odrzucania ofert.

Ciekaw jestem na przykład, czy naprawdę rezygnacja z przedstawiania ceny jako „netto + VAT = brutto” i żądanie podania jedynie „ceny brutto” rzeczywiście zapobiega odrzucaniu ofert.

Zarówno obecnym, jak i potencjalnym wykonawcom bardzo przydałyby się informacje o liczbie ofert oraz o unieważnieniach z powodu braku ofert nie tylko w poszczególnych branżach, ale również
w podziale na województwa.

Może część potencjalnych wykonawców postanowi ubiegać się o zamówienia tam, gdzie konkurencji praktycznie nie ma.

MŚP

Zagregowane dane dotyczące MŚP niosą dużo informacji. Pierwsze wrażenie jest pozytywne: z sektora MŚP pochodzi 95% ofert na roboty budowlane w postępowaniach krajowych, gdy wydaje się, że jest to sektor zdominowany przez duże, w większości zagraniczne firmy. Gdy pogłębić analizę, wychodzi, że MŚP składają oferty kilkanaście (jakiś czas temu wyszło mi – 16) razy rzadziej od firm dużych. Więc problem jednak istnieje.

Niemniej, aby opisać stan rzeczy, stwierdzić gdzie sytuacja jest szczególnie trudna, a zwłaszcza co można uczynić, aby zwiększyć udział MŚP w zamówieniach publicznych, koniecznie potrzebujemy danych na temat udziału MŚP w poszczególnych przedmiotach zamówień (wg CPV) oraz w poszczególnych województwach.

Ewentualna pomoc dla MŚP powinna być skierowana do miejsc i odbiorców rokujących skuteczne jej wykorzystanie.

ZAMÓWIENIA TRANSGRANICZNE

Ogólne dane pokazują ogromną dysproporcję pomiędzy zamówieniami uzyskiwanymi przez polskie firmy na rynku europejskim (1 mld zł), a zamówieniami uzyskiwanymi przez firmy zewnętrzne na rynku polskim (11 mld zł). Na dodatek: wiele tych „polskich” firm na rynku europejskim to „spółki-córki” koncernów międzynarodowych i często występują w konsorcjach z lokalnymi firmami.

Dobrze, że Sprawozdanie wymienia wszystkie to firmy i zamówienia. Może ktoś z polskich przedsiębiorców zobaczy, że „się da” i spróbuje sięgnąć po zamówienia za granicą – koniecznie powinniśmy poprawić dramatyczny bilans handlowy.

Byłoby ciekawe obejrzeć podobne zestawienie firm zagranicznych uzyskujących zamówienia w Polsce. W szczególności byłoby interesujące kto i dlaczego powierzył chińskim firmom dwa wielkie kontrakty budowlane. Wstyd, aby po publikacji komunikatu Komisji Europejskiej „Wytyczne dotyczące udziału oferentów z państw trzecich w unijnym rynku zamówień publicznych oraz wprowadzania na ten rynek towarów z państw trzecich”, czynić takie rzeczy.

Przypomnę tylko, że komunikat stwierdza m. in.: „Wykonawcy z państw trzecich, którzy nie zawarli żadnej umowy przewidującej otwarcie unijnego rynku zamówień publicznych lub których towary, usługi i roboty budowlane nie są objęte taką umową, nie mają zapewnionego udziału w procedurach udzielania zamówień publicznych w UE i mogą zostać z nich wykluczeni.” Oczywiście, odnosi się to przede wszystkim do wykonawców chińskich.

ODWOŁANIA

Obawiam się, że dane dotyczące wzrostu liczby odwołań są mylące: „Liczba odwołań wniesionych w 2023 r. wzrosła względem roku poprzedniego i osiągnęła najwyższy poziom od początku funkcjonowania systemu zamówień publicznych.” Liczbę odwołań zawsze trzeba odnieść do liczby zamówień. Wtedy wzrostu zapewne nie będzie.

Podobnie należałoby przedstawiać dane dotyczące odwołań w poszczególnych branżach i sektorach rynku. Odnoszenie tych danych do liczby wniesionych odwołań nic nie mówi o „pieniactwie w branży”. Cóż, że „najwięcej odwołań wniesiono w sektorze budowlanym” (17%), jeśli przetargi na roboty budowlane stanowiły jedną trzecią wszystkich. Odniesienie liczby odwołań do liczby postępowań niosłoby zupełnie inny przekaz.

Dobrze byłoby pokusić się o dane dotyczące struktury rozstrzygnięć w podziale na branże i sektory. Jeśli dane te byłyby różnicujące, można byłoby wyciągać pewne wnioski co do „głodu na rynku”, profesjonalizmu stron i inne.

ORZECZNICTWO

Tak, jak Urząd publikuje krótkie informacje o orzeczeniach TSUE w sprawach zamówień publicznych (dziękujemy), tak użyteczne byłyby krótkie omówienia wyroków Sądu Zamówień Publicznych, zwłaszcza zmieniających wyroki KIO (podtrzymujące są mniej ciekawe i jest ich za dużo).

Na marginesie: uważam to za wielki skandal, że orzeczenia tego sądu są tak słabo dostępne. Kto (UZP?) i kiedy opracuje darmową wyszukiwarkę orzeczeń tego sądu?

ZAMÓWIENIA ZRÓWNOWAŻONE

Marzy mi się, choć nie bardzo wiem jak to zrobić, publikowanie danych dotyczących np. liczby:

• osób bezrobotnych, które podjęły pracę w jakiejkolwiek formie;
• osób, które uzyskały zatrudnienie na umowę o pracę, którego by nie uzyskały, gdyby nie klauzule społeczne;
• osób defaworyzowanych, które otrzymały ofertę pracy przy realizacji zamówień publicznych;
• młodocianych przyuczonych do podjęcia pracy w pożytecznych zawodach;
• obiektów budowlanych przystosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami.

O zielonych zamówieniach nie wspomnę.

CZY TO MOŻLIWE?

Ale czy to możliwe, aby tyle informacji pomieścić w Sprawozdaniu Prezesa UZP? Czy Sprawozdanie nie stanie się nieczytelne? Może to być problem. Dlatego najlepszym rozwiązaniem jest udostępnienie wszystkim zainteresowanym surowych danych zbieranych przez e-Zamówienia.

Każdy powinien mieć możliwość swobodnego segregowania tych danych, robienia dowolnych analiz i wyciągania ciekawych wniosków. Każdy powinien mieć możliwość publikowania swoich wyników. Dzięki konkurencji sprawozdań, raportów i analiz, a także otwartej wymianie poglądów na ich temat mielibyśmy pewność, że wszystkie interesujące zależności zostały odkryte, przedyskutowane, a możliwe wnioski wyciągnięte. Wszyscy, nie tylko Michał Rogalski , byliby zadowoleni.

Autor: Dariusz KOBA