Czy nie jest zwykle tak, że postęp w jakiejś dziedzinie zawdzięczamy najlepszym studentom, którzy poświecili się nauce, zdobyli doktoraty i habilitacje na badaniach naukowych, których rezultatem są nowe materiały, technologie, ale także nowe procesy, udoskonalone usługi. To pewnie nie zawsze tak działa, niemniej oczekiwanie, że nauka wesprze zamówienia publiczne jest uzasadnione. I niespełnione.

Może dużo się dzieje w zakresie badań naukowych z obszaru zamówień publicznych, a ja o tym nie wiem? Wpisałem więc w popularnej wyszukiwarce „badania naukowe z zakresu zamówień publicznych”. Oto wyniki:

• „Badania naukowe – wyłączenia spod ustawy Pzp”
• „Badacze: nadinterpretacja prawa zamówień publicznych wydłuża i komplikuje badania naukowe”
• „Uczelnie i naukowcy w poszukiwaniu furtek w prawie zamówień publicznych”

Czyli jest tak, jak myślałem: nauka i zamówienia publiczne raczej się nie lubią. Jaka szkoda. Przez 30 lat mogliśmy wykształcić spore grono naukowców zajmujących się zamówieniami publicznymi. Prowadząc badania naukowe i prace rozwojowe przez 40 godzin tygodniowo (a niechby przez 20) na pewno mieliby jakieś osiągnięcia.

Dlaczego nie możemy liczyć na naukę? Pierwsza odpowiedź już się pojawiła: bo zamówienia publiczne wiążą ręce naukowcom i uniemożliwiają prowadzenie badań, których wynik mógłby zwiększyć efektywność zamówień publicznych.

A serio? Zakupy publiczne to gałąź działalność interdyscyplinarna. Wymaga wiedzy i umiejętności z różnego zakresu.

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE JAKO GAŁĄŹ PRAWA

Skoro procedury udzielenia zamówienia publicznego reguluje Prawo zamówień publicznych, to udzielanie zamówień publicznych wymaga wiedzy z zakresu prawa. Czy to nie jest zdanie oczywiste? Tak samo oczywiste, jak to, że nauczanie dzieci wymaga znajomości prawa oświatowego, wydobycie piasku - prawa górniczego, a budowa domu – prawa budowlanego.

Fakt, ze daną działalność regulują jakieś przepisy jeszcze nie oznacza, że prowadzenie tej działalności polega na stosowaniu przepisów. Jest oczywiste, że budowa wymaga wielkiej wiedzy inżynierskiej przede wszystkim. Ponadto powinna się odbywać zgodnie z przepisami. Przepisy mogą dotyczyć wielu kwestii (np. usytuowania obiektów, dopuszczanych materiałów), jednak nikt nie będzie twierdził, że znajomość prawa wystarczy do zbudowania obiektu.

Ciekawe dlaczego wielu twierdzi, że do udzielania zamówień publicznych wystarczy znajomość prawa zamówień publicznych. Oczywiście nie wystarczy. Udzielanie zamówień to zdecydowanie więcej, niż stosowanie przepisów prawa.

Niemniej, jakieś badania w zakresie prawa należałoby prowadzić i na pewno są prowadzone. Mnie interesowałoby np.:

• Przesądzenie, że Pzp należy do gałęzi prawa cywilnego i stanowi zbiór praw podmiotowych wykonawców.
• Dlaczego Pzp przywołuje definicję ceny z czasów ciemnego socjalizmu powodującą porównywanie ofert w cenach brutto, co prowadzi czasem do rażącego naruszenia zasady równego traktowania wykonawców?
• Dlaczego Pzp zawiera oczywiście nieprawdziwą definicję zamówienia publicznego?
• Dlaczego i po co mamy w ustawie zasadę uczciwej konkurencji, której nie ma w dyrektywach?
• Jak ma się jawność postępowania a zasada ochrony tajemnic przedsiębiorstwa i informacji poufnych zawartych w ofertach?
• Jak interpretować sprzeczność między art. 29 a 30 ust. 1 Pzp?

I wiele, wiele innych spraw oraz problemów…

ZAMÓWIENIA PUBLICZNE A FINANSE PUBLICZNE

Zasady budżetowania w bardzo negatywny sposób wpływają na zamówienia publiczne. Roczność budżetu przynosi katastrofalne skutki: priorytetem zakupowym jest szybkość.

Na ołtarzu szybkości zamawiający są gotowi poświęcić wszystko: może być drożej, może być gorzej – byle było szybko. I trudno się dziwić. Jest jeszcze gorzej: budżety, które powinny być uchwalane najpóźniej na początku roku, potrafią spływać do dysponentów w połowie roku. Nie ma czasu na realizację, a co dopiero na postępowanie.

Limity ustalone na poszczególnych działach i paragrafach budżetu powodują całkowity brak zainteresowania zamawiających obniżaniem kosztów realizacji zamówień.

Zaoszczędzone pieniądze nie mogą być przeznaczone na inny cel, lecz mają być zwrócone do budżetu (na co nie może sobie pozwolić żadna honorowa księgowa). A przyszłoroczny budżet instytucji zostanie zmniejszony. W tych warunkach nie można liczyć na efektywne zakupy.

Roczność budżetu odpowiada za pilne zakupy, nerwowo czynione pod koniec roku, aby bilans wyszedł na zero. Tymczasem koniec roku to najgorszy okres na zakupy: ceny najwyższe, a zamówienia przeprocedowują dziesiątki zapytań w czasie, gdy należałoby się bardziej skupić na sprawach rodzinnych, domowych aby zachować jaki-taki work-life balans.

Zdaje się, że na świecie próbują jakoś rozwiązać lub choć złagodzić te problemy: budżet dwuletni (a jeszcze lepiej: 6-letnia perspektywa finansowa), budżet zadaniowy niewygasający, wieloletni plan inwestycyjny, rok budżetowy nie pokrywający się z rokiem kalendarzowym itd. Czy są tego typu badania w Polsce?

Piony finansowe wymuszają na zamówieniach określanie w umowach ich „maksymalnej wartości nominalnej w złotych polskich”, co jest działaniem bezpodstawnym, gdyż przywoływany na uzasadnienie tego poglądu art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oczywiście nie ma żadnego związku z zakupami. W wyniku takich nadinterpretacji zamawiający nazbyt często zawierają umowy „do dnia X lub do kwoty Y” strzelając sobie w kolano.

Może jakiś sławny profesor z zakresu finansów publicznych mógłby wziąć te problemy pod lupę? I naukowo odpowiedzieć np. na pytanie: jak nie zaciągać zobowiązań nie mających pokrycia w planie finansowym nie obarczając odpowiedzialnością za to wykonawców zamówień publicznych? Albo: jak wyliczyć, gdzie ująć i jak zarządzać rezerwami niezbędnymi do finansowania zamówień publicznych?

Znalazłoby się trochę problemów dla naukowców specjalizujących się w zarządzaniu finansami publicznymi, których rozwiązanie mogłoby zrewolucjonizować zakupy publiczne.

MAKROEKONOMIA

Najbardziej interesujące byłyby wyliczenia strat budżetowych, wynikających z błędnych zasad udzielania zamówień publicznych.

Najstarsi pamiętają czasy, gdy na skutek rażącej nadinterpretacji przepisów KIO (a wcześniej zespoły arbitrów) nakazywało odrzucanie ofert obarczonych nieistotnymi błędami. Brak numeru na pustej stronie oferty, gdy żądano ponumerowania wszystkich stron oferty, numer strony w lewym dolnym rogu, gdy miał być w prawym górnym, albo brak parafy w sytuacji, gdy na stronie znajduje się podpis, a SIWZ wymagał parafowania każdej strony – to niemal anegdotyczne przykłady rażącej głupoty.

Nikt nie policzył, ile Polska straciła przez dziesięć lat stosowania filozofii „zero tolerancji dla błędów ofertowych”. Wydaje mi się, że co najmniej 20% budżetu, czyli miliardy. Ale to tylko moje estymacje, niepoparte żadnymi badaniami. Po co wracać do zamierzchłej przeszłości? Ku przestrodze: w międzyczasie wyrosło nowe pokolenie, które nie pamięta tamtych praktyk i miewa ciągoty formalistyczne.

Z pewnością należy badać aktualne zjawiska. Np. ile tracimy na odrzucaniu rażąco niskich cen? A może odwrotnie: zyskujemy. Naukowa odpowiedź musiałaby bazować na danych dotyczących rozwiązania umów zawartych z rażąco niską ceną, na porównaniu terminu realizacji takich umów z terminem realizacji umów z cenami odpowiednimi itp. Bez badań możemy tylko prowadzić teoretyczne dywagacje.

Albo: ilu przedsiębiorców unika zamówień publicznych dlatego, że nie zapewniają ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz poufnych aspektów ofert? Może udałoby się tą drogą przekonać zagorzałych zwolenników jawności jak wielkie są koszty takiej niefrasobliwości.

Właśnie rozmawiałem z audytorem z Bułgarii – był oburzony pomysłem ujawniania ofert konkurencji. A więc nie tylko Bank Światowy wyklucza jawność ofert. Ciekawe, w ilu jeszcze krajach poważnie podchodzą do tajemnicy przedsiębiorstwa. A my nawet po orzeczeniu TSUE C-54/21 Antea nie wierzymy.

Uważam, że przydałaby się naukowa odpowiedź na pytanie: dlaczego przedsiębiorcy nie chcą ubiegać się o zamówienia publiczne?

UZP zrobił co prawda ankietę w 2019 roku – i chwała mu za to – niemniej trudno jej wyniki uznać za dowód naukowy. Z drugiej strony: na czym opierać nadzieję, że wyniki badań wpłyną na praktykę? Cóż z tego, że najczęściej wskazywanym 6 lat temu powodem unikania zamówień publicznych było wybieranie najtańszych ofert. Praktyka ta się nie zmieniła. I ofert nie przybyło.

Tematów badawczych z zakresu makroekonomii mam wiele:

• Jaki jest rzeczywisty udział MŚP w zamówieniach publicznych i czy da się go zwiększyć?
• Czy należy się tak bardzo przejmować niską liczbą ofert?
• Czy ceny uzyskiwane w zamówieniach publicznych są rzeczywiście wyższe od cen rynkowych?
• Jaki powinien być optymalny rozkład ryzyka w umowie najkorzystniejszej ekonomicznie?
• Ile kosztuje sektor publiczny przerzucanie na wykonawców poszczególnych ryzyk w umowach?
• Jakie są koszty transakcyjne w polskich zamówieniach?

MIKROEKONOMIA

Do mikroekonomistów mam przede wszystkim pytanie: jak badać zdolność finansową i ekonomiczną wykonawców? Bo przecież nie poprzez warunek minimalnego przychodu, który nie może być wyższy, niż dwukrotność wartości zamówienia.

Nawet nie ma pewności, czy wolno / należy – moim zdaniem: oczywiście – najpierw sprowadzić wartość zamówienia do roku. To chyba oczywiste, że zamówienie o wartości 100 do wykonania w pół roku to co innego, niż zamówienie o wartości 100 do zrealizowania w dwa lata. W pierwszym przypadku powinienem postawić warunek w wysokości [(100/6) x 12] x 2 = 400, a w drugim [(100/24) x 12] x 2 = 200. Nie mam niestety pewności, czy kontrola to zrozumie i zaakceptuje. Zapytałem kiedyś o to urzędniczkę z Brukseli, ale raczej nie zrozumiała pytania.

Mam nadzieję, że każdy ekonomista wyśmieje pomysł oceny zdolności ekonomicznej wykonawcy podług jego przychodu.

Pewnie wskaźnik płynności bieżącej przywołany w ustawie (w ślad za dyrektywą) też jest z oczywistych powodów niewystarczający. To co i jak należy badać? 30 lat temu przy pomocy wujka, członka rad nadzorczych po wymagającym w tamtych czasach egzaminie, zrobiliśmy program jednodniowego szkolenia na ten temat. Szkolenie było oferowane jako dodatkowy dzień do „Kwalifikacji wykonawców”. Kilka razy udało się nam to szkolenie przeprowadzić.

Uczyliśmy analizy wskaźnikowej, pokazywaliśmy zagregowane wzory i uproszczoną metodykę badania. Uproszczoną jak na owe czasy – obawiam się, że dziś zostałaby uznana za nazbyt zawiłą. Od dawna nikt nie był zainteresowany takim szkoleniem. Nawet nie mam go w standardowym portfolio.

Czy ktoś pamięta materiał szkoleniowy przygotowany dla UZP z tego zakresu? W połowie lat dziewięćdziesiątych zeszłego wieku została wydana publikacja opisująca metodykę oceny wykonawców metodą wskaźnikową. Niezła. I całkowicie zapomniana. Pewnie 30 lat temu ktoś próbował. Od dawna nikomu się nie chce. Albo boimy się konsekwencji.

Np. dawno temu UZP wydało opinię, że jedynym sposobem spełniania warunków przez konsorcjum jest „łącznie” – i zamawiający nie ma prawa narzucać innego sposobu. Wyszło Urzędowi, że również wskaźnik płynności członkowie konsorcjum powinni wykazać „łącznie”. Pewnie nie tylko ja uznałem, że nie będę się ośmieszał liczeniem „łącznej” płynności kilku firm, więc zaprzestałem stawiania takiego warunku. Od ilu już lat wiadomo, że zamawiający może sformułować warunki wobec konsorcjum inaczej, niż „łącznie”, ale Urząd nigdy oficjalnie nie odwołał tamtej interpretacji więc lepiej być ostrożnym.

W jednym z przetargów zastosowaliśmy metodę skopiowaną z Constructionline – systemu kwalifikacji wykonawców robót budowlanych w Wielkiej Brytanii. Nie spodobało się UZP, nie uwzględniło naszego odwołania KIO, nie uwzględnił opinii biegłych rewidentów marszałek. Fragment metody powszechnie stosowanej tam przez naszych biegłych kontrolerów został uznany za nielegalny, ograniczający konkurencję (wpłynęło 7 ofert złożonych przez kilkunastu wykonawców, nie wpłynęło żadne odwołanie, ani nawet pytanie). Po jednym takim doświadczeniu człowiek ma dość głupoty tego systemu. Nie stawia żadnych wymagań, albo tylko przychód, który o niczym nie świadczy. A potem wszyscy są zdziwieni, że wykonawca nie podołał.

Może gdyby jacyś sławni profesorowie ekonomii zrobili badania, opublikowali wskaźniki będące symptomami upadłości firmy, albo tylko jej słabej, pogarszającej się kondycji finansowej…

Ale przecież są takie badania, są takie opracowania. Ale nieznane w światku zamówień publicznych. Może gdyby je upublicznić, gdyby Prezes Urzędu napisała przedmowę, podlinkowała… Prawda, że nic się nie zmieni? KIO nieraz pokazało gdzie ma opinie i publikacje UZP. Ale to są publikacje magistrów, czasem mecenasów. A gdyby tak profesor coś napisał, to może miałoby jakąś moc?

Snujemy jakieś wizje systemu certyfikacji. Rozumiem, że w ramach potwierdzenia kwalifikacji wykonawcy będzie badana jego sytuacja ekonomiczna i finansowa. Na marginesie: może należy zacząć od odpowiedzi na pytanie: czym różni się sytuacja ekonomiczna od finansowej, po co to rozróżnienie? Czy każdy wystawca certyfikatów będzie badał co innego? W inny sposób? U jednego firma dostanie potwierdzenie, że może realizować kontrakty za milion, a u innego, że za pięć? To dopiero będzie bałagan!

Może najwyższy czas zapytać ekonomistów o zasady oceny sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstw – zanim zostaną uwikłani w konkretne rozstrzygnięcia.

LOGISTYKA

Zakupy to część logistyki. Większość zamawiaczy szczerze by się zdziwiło. Ciekawe dlaczego. Marzy mi się, że ktoś opowie o zamówieniach publicznych językiem logistyki, a raczej: opowie o zakupach językiem zamówień publicznych.

Jakąś pracę wykonaliśmy z Andrzejem Zawistowskim pisząc „Strategie zakupowe – przewodnik dla zamawiających publicznych”. To jednak praca dwóch magistrów, raczej praktyczna, niż naukowa. Pewnie dlatego mało znana.

Bardzo dużo różnych osiągnięć logistyki, w szczególności w zakresie analizy rynku, strategii zakupowych, współpracy z wykonawcami można wprost zastosować do zamówień publicznych. Tylko trzeba to odpowiednio przekazać.

KWATERMISTRZOSTWO

Kuźnią kadr zamówień publicznych w USA jest Defense Acquisition University w Waszyngtonie, czyli tamtejsza wyższa szkoła kwatermistrzowska. Tak, wielu (większość) contracting officers kończyło tę szkołę, zdobywało doświadczenie w wojsku, a następnie zajmuje się zamówieniami publicznymi w cywilu. Zaglądam na stronę www.dau.edu i widzę bardzo dużo szkoleń z zakresu zamówień publicznych, część on-line dostępna dla wszystkich zainteresowanych.

Szukam w necie polskiej Wyższej Szkoły Kwatermistrzowskiej. Okazuje się, że została zlikwidowana w 1994 roku. Ach, jak to możliwe? To dlatego nie możemy uczyć się zamówień publicznych od wojska? Tak wielki budżet, tyle okazji, taki potencjał. Wszystko zmarnowane? Żadnego profesjonalizmu, badań naukowych, postępu?

NEGOCJACJE, KOMUNIKACJA

Dzięki ProcurCompEU wielu zauważyło, że istotnymi kompetencjami w zakresie zamówień publicznych są negocjacje (kompetencja specyficzna dla zamówień) i komunikacja (kompetencja osobista).

Mam nadzieję, że w wielu instytucjach prowadzony jest proces profesjonalizacji kadr zamówień publicznych poprzez zapewnienie szkoleń ze wszystkich 30 kompetencji, w tym z negocjacji i komunikacji. Coraz więcej zamawiających jest gotowa przyznać, że główne problemy z zamówieniami publicznymi nie mają charakteru prawnego, lecz międzyludzki.

Różnych poradników, treningów i doradców w tym zakresie jest wielu. Przydałaby się jednak oferta dedykowana zamówieniom publicznym, z dedykowanymi ćwiczeniami, studiami przypadków. Oby po jednym szkoleniu przyszła kolej na dalsze. Można (należy) rozwijać się w tym zakresie, podobnie, jak sprzedawcy rozwijają się w sztuce negocjacji handlowych służących sprzedaży.

ZARZĄDZANIE

Nauki o zarządzaniu mają sporo osiągnięć, które mogłyby znaleźć zastosowanie do zamówień publicznych.

Po pierwsze, zakupy pełnią w każdej organizacji jakąś rolę, którą należy zdefiniować. Wedle tej roli należy umiejscowić zakupy w strukturze organizacyjnej instytucji, oddelegować odpowiedni potencjał osobowy, sprzętowy. Należy zapewnić odpowiednie role w procesach, zasady współpracy z otoczeniem. Należy określić KPI i mierzyć wydajność komórki. Dlaczego tego się nie robi?

Po drugie, zamówienie to projekt podobny do innych projektów, którymi należy odpowiednio zarządzać: jest jakiś cel do osiągnięcia (zaspokojenie potrzeby, oczywiście, nie zawarcie umowy), jakieś zasoby (budżet, ludzie), termin, w którym należy dowieść rezultat, jakieś ryzyka, które mogą to utrudnić. Gdyby podejść do zakupu jak do projektu, stałoby się oczywiste, że musi być kierownik projektu, harmonogram, podział ról i odpowiedzialności. Wszystko mogłoby się zmienić.

Po trzecie, szef zakupów musi umieć zarządzać swoją komórką. Dodatkowo musi współpracować z komórkami merytorycznymi (klientami wewnętrznymi) oraz wykonawcami (klientami zewnętrznymi). Wszystko to wymaga umiejętności zarządczych. Kierownik komórki nie musi być wcale najlepszym z zamawiaczy (tak samo, jak dyrektorem szpitala nie powinien być najlepszy lekarz, a dyrektorem szkoły – najlepszy nauczyciel – to marnowanie potencjałów). To wynika nawet z ProcurCompEU. Tymczasem w zamówieniach (tak, jak w szpitalu, w szkole i wielu innych organizacjach) wielu szefów właśnie osiągnęło swój poziom niekompetencji.

Po czwarte, nauki o zarządzaniu rozwijają wiele wąskich obszarów mogących wnieść wartość dodaną do zamówień publicznych. Np. metody wspomagania podejmowania decyzji z powodzeniem mogą być stosowane do opracowania kryteriów oceny ofert oraz wyboru oferty najkorzystniejszej. Włoskie przepisy nawet wymagają zastosowania jednej z nich w trakcie przygotowania każdego postępowania o udzielenie zamówienia. U nas to ciągle nie może się przebić. Pewnie dlatego, że pisze na ten temat tylko jakiś magister.

Kto, kiedy i jak sprowokuje badania i rozwój w zakresie zamówień publicznych w Polsce? UZP? Ministerstwo właściwe ds. gospodarki? Ministerstwo Nauki? NCBiR? Nie widać chętnych. Idę jutro na ogłoszenie wyników konkursu na najlepszą pracę doktorską dotycząca zamówień publicznych. Konkursu ogłaszanego przez redakcję miesięcznika „Zamówienia publiczne Doradca”. Może jest znacznie lepiej, niż mi się wydaje.

Autor: Dariusz KOBA