Nie jest grzechem kupować coś na czym się człowiek nie zna. Każdy z nabywców publicznych musi brać udział w postepowaniach dotyczących egzotycznych dla niego zakupów. Grzechem śmiertelnym jednak jest – nie znając się na przedmiocie zamówienia i rynku – zamknąć się w pokoju i tworzyć warunki zamówienia. Nic dobrego nie może z tego się urodzić.

W życiu prywatnym to wiemy. Jeśli mamy kupić coś bardziej wyrafinowanego, poszukujemy najpierw informacji: pytamy krewnych i znajomych, pytamy sprzedawców, poszukujemy opinii klientów, niezależnych rankingów itp. Niekiedy kupujemy branżowe wydawnictwa, odwiedzamy targi. Słowem: dużym nakładem sił i środków analizujemy rynek, poznajemy szczegółowo dostępne oferty, ich mocne i słabe strony. Poznając różnice, uświadamiamy sobie nasze wymagania, na czym nam zależy i jak bardzo. Im lepiej poznamy rynek, tym lepiej potrafimy definiować nasze wymagania, porównać oferty i wybrać najlepszą, najlepiej zaspokajająca nasze potrzeby.

Prawo zamówień publicznych przewiduje kilka możliwości pozyskania przez zamawiającego informacji niezbędnych do dokonania świadomego wyboru najkorzystniejszej oferty: może zatrudnić doradcę, przeprowadzić wstępne konsultacje rynkowe lub dokonać zamówienia w trybie umożliwiającym negocjacje z wykonawcami czyli w negocjacjach z ogłoszeniem (NzO) lub dialogu konkurencyjnym (DK). Brak jest danych statystycznych dotyczących zatrudniania doradców i biegłych z zakresu przedmiotu zamówienia lub zakupowego (nie mylić z prawnikami stojącymi na straży przestrzegania przepisów Pzp). Obawiam się, że wszystkie powyższe praktyki łącznie są stosowane rzadziej, niż w 1% postępowań.

Czemu zamawiający tak rzadko rozmawiają z wykonawcami, szczególnie w trakcie wstępnych konsultacji rynkowych?

Może, jako profesjonalni nabywcy, posiadamy niezbędną wiedzę. Może tak, a może nie. Nabywca publiczny z dużym doświadczeniem w zakresie określonej kategorii prawdopodobnie dobrze zna rynek, wie kto i co oferuje, czym się to różni i jest w stanie samodzielnie określić optymalne warunki zamówienia. Jednak…

Najlepszy kupiec wiodący danej kategorii stale optymalizuje zakupy we współpracy z rynkiem. Kilka lat temu występowała na POLZAKu Polka, która wysoko awansowała w strukturach zakupowych firmy Coca-Cola: odpowiadała za zakupy nakrętek na butelki w Europie Środkowej i Wschodniej. Z pasją opowiadała jak we współpracy z wytwórcami tych zakrętek udało się jej odchudzić zakrętkę bodajże o jakąś część grama. Część grama razy miliardy zakrętek daje zapewne miliony oszczędności. Ktoś ze słuchaczy wygłosił głośno komentarz, że coś niedobrego stało się z zakrętkami, gdyż jego dzieci przestały sobie radzić z odkręcaniem butelki i zaczęły zwracać się do dorosłych o pomoc. Pani bardzo poważnie odpowiedziała: wiemy i pracujemy nad rozwiązaniem tego problemu. Ciekaw jestem jak obecnie tego typu firmy zareagowałyby na moją (pewnie nie odosobnioną) opinię, że nakrętki, których nie można oderwać od butelki to koszmar i nonsens. W każdym razie: również człowiek mający duże doświadczenie w kupowaniu czegoś powinien współpracować z wykonawcami w celu optymalizacji zakupu (a nie jedynie pytać ich o cenę tego, co zawsze kupował).

Bardzo rzadko widuję w sektorze publicznym nabywców będących managerami kategorii zakupowych. Jednym z pierwszych naszych klientów był Ferpol, czyli centrala zaopatrzenia PKP (za czasów przedsiębiorstwa państwowego). Pracowali tam prawdziwi kierownicy kategorii. Nawet, jeśli nie prowokowali rozwijania nowych technologii, to doskonale znali istniejący rynek. Pani zajmująca się kupowaniem mundurów dla kolejarzy wszystko wiedziała o nitkach, splotach, szwach i całej technologii krawieckiej, a pan od kupowania wstawek hamulcowych był w każdej hucie i odlewni, gdzie te materiały powstawały i dobrze rozumiał proces ich produkcji. Potem organizację zlikwidowano, a cały personel rozpuszczono do domów. Obecnie dominuje model, w którym każdy ze specjalistów ds. zamówień publicznych (bo trudno ich nazywać nabywcami czy kupcami) uczestniczy równolegle w postępowaniach dotyczących bardzo różnorodnych zamówień, co – oczywiście – skutkuje brakiem znajomości rynku. Bez tej wiedzy nie są w stanie wnieść wartości dodanej do procesu zakupowego.

Rynek się zmienia. Nawet, jeśli ktoś ma ten komfort, że uczestniczy od lat w zamówieniach dotyczących określonej branży i zdążył poznać rynek – nie oznacza to, że może po prostu powielać rozwiązania stosowane w przeszłości. Nawet, jeśli były one optymalne (czy były? – mogły przestać takimi być. Sytuacja na tynku ciągle się zmienia, ostatnimi laty szybciej i bardziej, niż onegdaj. Jedne firmy znikają, inne się pojawiają, zmieniają się produkty, pojawiają się nowe technologie itp. Nawet w branżach pod tym kątem stabilnych (ci sami wykonawcy z tymi samymi ofertami) zmienia się otoczenie rynkowe, np. zmieniają się okoliczności, w których te same firmy budowlane budują podobne obiekty budowlane. To wymaga odzwierciedlenia np. w specyfikacjach technicznych czy projektowanych postanowieniach umowy. Najprostszy i najpowszechniejszy przykład: klauzula waloryzacyjna. Kto z zamawiających jest w stanie w zaciszu gabinetu napisać odpowiednią klauzulę waloryzacyjną? Ja nie. Stworzenie optymalnej klauzuli waloryzacyjnej wymaga znajomości struktury kosztów wykonania zamówienia. Czyli wymaga rozmów z wykonawcami.

Chodzi o innowacje. Nawet, jeśli powielanie dotychczasowych dokumentów zamówienia nie kończy się katastrofą (brak na rynku ofert spełniających wszystkie postawione wymagania) ani rażącą niegospodarnością (wymagania ewidentnie odbiegające od standardów rynkowych wymuszające rażąco niekorzystne dla zamawiającego oferty) – nie jest to implementacja zasady efektywności zamówień i hamuje ewentualne innowacje, których promocja jest jednym z celów polityki zakupowej państwa. Skąd zamawiający miałby się dowiedzieć o innowacjach? Powinien, oczywiście, samodzielnie poszukiwać informacji, jednak najprościej zapytać o to rynek. Należy wysłać do rynku informację, że poszukujemy informacji o istniejących i planowanych rozwiązaniach, o możliwych sposobach zaspokojenia potrzeb społecznych itp. Oby najbardziej zainteresowani zainteresowali się wezwaniem zamawiającego.

Skoro rozmowy z wykonawcami, a szczególnie wstępne konsultacje rynkowe mają tyle zalet, to czemu nie są stosowane?

Boimy się pytać. Konsultacje ujawniają nasz brak wiedzy, a tymczasem specjalista powinien wiedzieć. To, oczywiście, mega-nieporozumienie. Specjalista powinien wiedzieć w jaki sposób można się dowiedzieć tego, co konieczne, aby dokonać optymalnego zakupu. Jakiś czas temu jeden z klientów, zamawiających sektorowych, na naszą rekomendację zastosowania trybu umożliwiającego negocjacje z wykonawcami (NzO lub DK) zareagował w ten właśnie sposób: skoro wziąłem do pomocy doświadczonego doradcę, to niech doradca przyniesie gotowy SWZ. Nie było łatwo wytłumaczyć, że doświadczony doradca stara się wypracować rozwiązania optymalne dla konkretnego klienta, do czego potrzebne są negocjacje z wykonawcami. Nie ma czegoś takiego, jak optymalne warunki zamówienia „zawsze i dla wszystkich”. A jeśli jakiś zamawiający w to wierzy, to niech sobie skopiuje dokumenty dostępne w necie i nie zawraca głowy doradcom. Zadawanie właściwych pytań nie jest przejawem głupoty, lecz profesjonalizmu zarówno zamawiającego, jak i doradcy.

Boimy się odpowiedzi. Uczęszczanie utartymi ścieżkami jest nie tylko prostsze, ale i bezpieczniejsze. Co, jeśli okazałoby się, że nasze dotychczasowe praktyki były (delikatnie mówiąc) suboptymalne? Może ktoś chciałby wyciągać konsekwencje? (Czy aby nie jest to również powód tworzenia nieszczerych raportów z realizacji zamówienia?) Najprostszy problem: wykonawcy wykazaliby, że projektowane postanowienia umowy są niewłaściwe, a tymczasem jest to przyjęty w organizacji standard, od którego nie ma wyjątku, albo uzyskanie odstępstwa wymaga wielkiego nakładu pracy i czasu. Tak jakiś czas temu bronił się zamawiający, przyznając jednocześnie rację większości postulatom wykonawców. Po co burzyć spokój.

Nie umiemy pytać. Istnieje przekonanie, że prowadzenie negocjacji z wykonawcami wymaga szczególnych umiejętności negocjacyjnych. Owszem, zdolności komunikacyjne nie są bez znaczenia. Jednak w zamówieniach publicznych, poza zamówieniem z wolnej ręki, nie ma miejsca na negocjacje pozycyjne, strategie i tricki negocjacyjne. Zamawiający poszukuje z potencjalnymi wykonawcami optymalnego rozwiązania. Nie oznacza to, że nie należy się do negocjacji przygotować. Owszem, trzeba wiedzieć o co pytać i jakie informacje należy udostępnić wykonawcom, aby mogli realnie wnieść wartość dodaną do projektu.

Osobnym problemem jest formalizowanie wstępnych konsultacji rynkowych. Nie rozumiem jak można robić z nich mini-przetarg z warunkami udziału, podmiotowymi środkami dowodowymi, opracowaniami pisemnymi itp. Konkurs na to, kto będzie godzien podzielić się z zamawiającym swoją wiedzą. Dla mnie to obłęd. Jak skorzystać z pomysłów startup’ów? Jak dopuścić przedstawicieli nauki, instytutów badawczych itp.? Jaki pożytek z kręcenia się w tym samym towarzystwie? Dla mnie to najważniejsza różnica między NzO i DK a wkr. W trybach negocjacyjnych rozmawiamy jedynie z prekwalifikowanymi wykonawcami, a wkr pozwalają na pozyskanie informacji od znacznie szerszego grona osób, które mogą mieć dobre pomysły, mimo, że nie spełniają jakiś formalnych wymagań. Na ile te informacje są wiarygodne? A na ile obiektywne i bezstronne są informacje przekazywane zamawiającemu przez kwalifikowanych wykonawców? To chyba oczywiste, że wszystkie informacje pozyskiwane z rynku należy filtrować i sprawdzać w innych źródłach.

Jak można wykorzystać informacje przekazywane przez wykonawców? Niezależnie od tego, czy mówimy o wkr, czy o NzO lub DK warunki zamówienia, w szczególności OPZ, formułowane po tych rozmowach muszą spełniać wymagania ustawowe. Rozmowy prowadzone w ramach wkr, NzO czy DK nie służą wyborowi najlepszej oferty, lecz sformułowaniu warunków zamówienia, które z jednej strony pozwolą na wybór najkorzystniejszej oferty, z drugiej będą zgodne z zasadami zamówień publicznych. Nie jest to proste. Nie można wskazać jednej technologii właściwej dla jednego z wykonawców, nie można określić parametrów możliwych do spełnienia przez jednego – chyba, że zamawiający umie to uzasadnić obiektywnymi przyczynami. Do oceny specyfikacji stosuje się te same kryteria, co normalnie. Widziałam nawet specyficzne zarzuty: „zamawiający w wyniku rozmów poznał nasza ofertę i sformułował warunek celowo w taki sposób, aby nasze produkty go nie spełniały”. Tak, jakby zamawiający nie mógł samodzielnie poznać oferty rynkowej i sformułować wymagań w taki sposób, aby kupić najlepiej. Rozstrzygające zawsze jest to, czy zamawiający umie uzasadnić poszczególne wymagania. Rozmowy z wykonawcami mogą mu w tym pomóc.

Co z równym traktowaniem? To kolejny problem, zwłaszcza odnoszący się do wkr. Czy nie trzeba będzie wykluczyć z postępowania wykonawców, którzy uczestniczyli w konsultacjach? To byłaby katastrofa, to jasne. Nikt nigdy nie chciałby więcej rozmawiać z zamawiającym, który zrobił coś takiego. Ale jak się zabezpieczyć przed zarzutami konkurencji? Pisząc uczciwe warunki zamówienia i zapewniając wykonawcom odpowiedni czas na przygotowanie ofert. I broniąc „rękami i nogami” wszystkich, którzy poświęcili swój czas na udział w konsultacjach.

Nie ma czasu. Obawiam się, że najczęściej wskazywanym powodem braku rozmów z wykonawcami, czy to przed wszczęciem postępowania (wkr), czy w jego trakcie (NzO lub DK) byłby brak czasu. Rzeczywiście, po zatwierdzeniu wniosku o wszczęcie postępowania nie ma już czasu, wszystkim bardzo się spieszy. Jednak decyzja o wkr musi poprzedzać wszczęcie postępowania o wiele miesięcy, a decyzja o ogłoszeniu postępowania w trybie negocjacyjnym również powinna zapaść znacznie wcześniej, przed opracowaniem warunków zamówienia. Patrząc więc na cały proces z punktu widzenia krystalizacji potrzeby żadnego opóźnienia nie widać: albo zamawiający zajmie się samodzielnym określaniem warunków zamówienia, co będzie trwało i może przynieść rezultat daleki od pożądanego, albo ogłosi wkr, ewentualnie przygotuje opis potrzeb i wymagań niezbędny dla wszczęcia NzO lub DK. Nie wiadomo, która z tych ścieżek doprowadzi szybciej do wykonania zamówienia. A nawet, jeśli pierwsza, to szybkość nie może być podstawowym, najważniejszym celem zamówień publicznych. Pięknie przedstawia to paradygmat zakupowy (taki aksjomat, dogmat, z którym się nie dyskutuje, lecz przyjmuje):

Paradygmat ten był zawarty w założeniach polityki zakupowej państwa (szkoda, że nie znalazł się w finalnym tekście). Trójkąt niemożliwości pokazuje, że możemy kupować szybko, tanio lub dobrze (osiągając wysoką jakość). Założenia polityki zakupowej państwa pięknie, krótko i jednoznacznie określały cel zamówień publicznych:

Celem zakupowym powinna być maksymalizacja wymogów funkcjonalnych przy minimalizacji kosztów w cyklu życia.

Czyli nie „szybko”. Jeśli ktoś kupuje szybko, to oznacza, że godzi się na to, że będzie źle i drogo. A to oznacza łamanie celów i zasad udzielania zamówień. Spokojnie: nikt tego w Polsce nie bada, nie widziałem zarzutów pominięcia wkr, a stosowanie trybów negocjacyjnych (NzO, DK) raczej budzi wątpliwości kontroli, niż uznanie troski o efektywne gospodarowanie środkami publicznymi. Poza tym możemy się pochwalić niemal najszybszymi procedurami zamówień publicznych w UE. To wszystko razem pokazuje na czym komu zależy.

Rozmowy z wykonawcami są podejrzane. Dochodzimy do, moim zdaniem, najważniejszego problemu. Obawiam się, że zdaniem kontroli wszelkie relacje z wykonawcami są podejrzane, multiplikują ryzyko naruszenia zasad bezstronności, równego traktowania itd. Obawiam się, że duża część specjalistów ds. zamówień publicznych w to uwierzyła i boi się jakichkolwiek kontaktów z wykonawcami jak diabeł święconej wody. I patrzą na wszelkie rozmowy czynione przez koleżeństwo z komórek merytorycznych z najwyższym obrzydzeniem. Tymczasem profesjonalizm zamawiającego wymaga pewnych kompetencji. Najlepiej zostały one opisane w Europejskich Ramach Kompetencji Nabywców Publicznych ProcurCompEU, które tak określają kompetencję nr 16 „Zarządzanie wykonawcami”:

„Budowanie i utrzymywanie efektywnych relacji z obecnymi i potencjalnymi wykonawcami jest kluczowe dla zapewnienia pomyślnej realizacji bieżących i przyszłych zamówień. W tym celu nabywcy publiczni muszą otwierać kanały komunikacji z wykonawcami i skutecznie ich używać, aby zapewnić wzajemne zrozumienie i aktywnie identyfikować potencjalne zagrożenia.”

Budowanie i utrzymywanie efektywnych relacji z obecnymi i potencjalnymi wykonawcami – to brzmi jak bajka. A jednak: na pewno służą temu wkr, NzO, DK i inne praktyki.

Konsultacje nieformalne. Pozyskiwanie informacji o rynku nie może ograniczać się do omawianych praktyk (wkr, NzO, DK). Zamawiający powinien wykorzystywać wszelkie dostępne źródła i wydarzenia. Powinien uczestniczyć w branżowych targach, konferencjach, a nawet organizować samodzielnie podobne wydarzenia. Najwięksi polscy zamawiający (GDDKiA i PKP PLK S.A.) regularnie spotykają się z obecnymi i potencjalnymi wykonawcami, aby na neutralnym gruncie i w oderwaniu do konkretnego zamówienia rozmawiać o specyfikacjach technicznych, warunkach umów i innych ważnych sprawach. Każdy może to czynić. Oby działo się to dla zapewnienia wzajemnego zrozumienia.

Autor: Dariusz KOBA

Planowanie nie jest naszą najmocniejszą stroną. Dawno temu wydawało mi się, że odreagowujemy czasy centralnego planowania, które próbowano narzucać w PRL. Po zmianach systemowych zaczęliśmy doświadczać wolności, spontaniczności, akcyjności, czyli przeciwieństwa sztywnych, nieżyciowych, krępujących planów. Minęło już jednak sporo lat, wyrosło nowe pokolenie nie mające już chyba uprzedzeń do planowania, a sposób naszego funkcjonowania się nie zmienia.

Jesteśmy mistrzami świata we wdrażaniu jednostkowych projektów, przyjmowanych ad hoc i wymagających dużego zaangażowania. Gorzej z codzienną żmudną pracą posuwającą sprawy do przodu krok po kroku.

Widziałem, będąc na stażu w USA 30 lat temu, zamówienia na dostawę nabiału do teksańskich instytucji publicznych w ciągu 2 lat określające szczegółowy harmonogram dostaw do każdej jednostki (instytucje, szkoły, więzienia itp.). Zareagowałem stwierdzeniem, że w najczarniejszych czasach centralnego planowania w Polsce nikomu nie przyszło do głowy robić „centrali zaopatrzenia szkół w nabiał”. Wyrazili zdziwienie: „przecież to dobre zamówienie” i pokazali mi cenę mleka: płacili 20% ceny detalicznej. My się cieszymy z rabatu 20%, oni dostawali rabat 80%. Premia za centralne planowanie i zamawianie.

Gdy opowiadałem o tym na szkoleniach, uczestnicy z oświaty stanowczo stwierdzali, że to nie jest możliwe, gdyż liczba dzieci się waha, często chorują itp. Myślicie, że dzieci w Teksasie nie chorują? Podobnych zamówień udzielanych centralnie dla całego stanu Teksas widziałem wiele.

KATEGORYZACJA WYDATKÓW

Planowanie należy zacząć od definiowania potrzeb, identyfikacji różnych możliwości ich zaspokojenia i „optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów”, jak to pięknie określa ustawa o finansach publicznych.

Na tym etapie (strategia zakupowa, analiza potrzeb i wymagań) należy wyodrębnić kategorie zakupowe, a następnie dokonać ich analizy. W ramach tej analizy zadajemy pytanie o podział kategorii na odrębne zamówienia lub połączenie kilku kategorii w jedno zamówienie. W ten sposób dochodzimy do jednostki planu zamówień, czyli zamówienia. Więcej o tym można przeczytać w publikacji „Strategie zakupowe – przewodnik dla zamawiających publicznych” dostępnej m. in. na mojej stronie internetowej.

STANDARYZACJA

Nie da się planować zamówień zadając jednostkom organizacyjnym pytanie: ile i jakich będziecie potrzebować laptopów? Otrzymamy koncert życzeń niemożliwy do przekucia w OPZ.

Konieczna jest standaryzacja wymagań, czyli określenie z góry specyfikacji technicznej zamawianego sprzętu. Często musi to być kilka różnych konfiguracji, jednak im mniej, tym lepiej i im mniej wyjątków, tym lepiej.

Standaryzacja ma, oczywiście, wady (nie bierze pod uwagę indywidualnych potrzeb użytkowników, hamuje innowacje), jednak ma wiele zalet:

1. neutralizuje wpływ subiektywnych przekonań użytkowników o konieczności / wyższości czegoś;
2. neutralizuje wpływ zewnętrznych podmiotów (producentów, sprzedawców) na definiowanie potrzeb;
3. pozwala na dogłębną analizę wartości i rezygnację z funkcji, które nie są warte swojej ceny;
4. pozwala na dostosowanie OPZ do standardowej oferty potencjalnych wykonawców;
5. pozwala na minimalizację cen (korzyści skali) oraz kosztów utrzymania: większa znajomość, możliwość przenoszenia, mniejsza różnorodność materiałów eksploatacyjnych, niższe koszty przeglądów.

Pytanie: kto ma to robić? Sprzęt informatyczny ma swoją specyfikę: w wielu instytucjach komórka informatyki funkcjonuje jako centrum kompetencji i ona odpowiada za cały cykl zamówienia - od planowania, poprzez „przetargowanie”, do zarządzania umową.

A kto powinien mieć władzę standaryzacji wymagań instytucji zamawiającej w zakresie pozostałych zamówień? W każdym razie komórka zamówień publicznych nie jest odpowiednim wykonawcą tego zadania.

ZBIERANIE ZAPOTRZEBOWANIA

Zbieranie zapotrzebowania jednostek organizacyjnych bywa najtrudniejszym etapem. Jak „zachęcić” kierowników komórek organizacyjnych do zgłaszania realnego zapotrzebowania?

Problemem jest zarówno koncert życzeń (nadmiarowe ilości), jak i niedoszacowanie potrzeb. U wielu zamawiających problemem zdaje się samo wypełnienie udostępnionego formularza uprzednio zestandaryzowanych produktów/usług.

Po pierwsze, wynika to ze słabego umocowania komórki dokonującej planowania.

Często do tej roli wyznacza się zamówienia publiczne, które zbierają potrzeby po prostu sumując komórki arkusza kalkulacyjnego. Skąd niby zamówienia miałyby wiedzieć kto słabo planuje, a co ważniejsze, nikt nie dał zamówieniom władzy korygowania zapotrzebowań zgłaszanych przez komórki organizacyjne. Czyli: nie ma osoby odpowiedzialnej za planowanie zapotrzebowania instytucji w ramach wielu zamówień. To źle.

W sektorze prywatnym odpowiadają za to kupcy wiodący, kierownicy kategorii, czyli osoby, których rolą jest zapewnić, że określone potrzeby będą zaspokojone. W sektorze publicznym, poza informatyką, rzadko spotyka się osoby o takich kompetencjach, a tylko one, odpowiednio umocowane, są w stanie weryfikować zapotrzebowanie komórek organizacyjnych i tworzyć realne plany zamówień.

Po drugie, bardzo różnie zamawiający podchodzą do miejsc powstawania kosztów (MPK).

W sektorze prywatnym bardzo poważnie podchodzi się do identyfikacji tych miejsc, ustanowienia osób odpowiedzialnych za optymalizację wydatków w tych miejscach i pilnowanie rzeczywistego poziomu kosztów.

W sektorze publicznym bywa różnie. Ja piszę o komórkach organizacyjnych, jednostkach organizacyjnych i ich kierownikach. Co to jednak oznacza w praktyce? Departament, wydział, instytut, zespół – mniejsza o nazwę, bo nazwy są różne, ważniejsze kto ma prawo zgłaszania zapotrzebowania i odpowiada za jego poprawność. Na pewno nie są to zamówienia publiczne (poza tym, że, jak inne komórki, zgłaszają swoje zapotrzebowanie na komputery, artykuły biurowe, spożywcze itp.).

Po trzecie, należy określić odpowiedzialność kierowników komórek organizacyjnych za poprawność planowania.

Jeśli po agregacji potrzeb w skali zamawiającego zapominamy o poziomach potrzeb zgłaszanych przez komórki – pozbawiamy się możliwości monitorowania kosztów w MPK. Trudno liczyć na należytą staranność planujących. Tymczasem, jeśli MPK zgłosiło zapotrzebowanie na 100 jednostek i zawarliśmy umowę dopuszczającą wahania ± 20%, to komórka ta musi zamówić co najmniej 80 i nie więcej, niż 120 jednostek.

Jeśli w okresie trwania umowy komórka organizacyjna chce zamówić większą ilość, musi ją uzyskać od innej komórki, która być może przeszacowała swoje potrzeby. W innym przypadku komórka nie powinna mieć możliwości korzystania z umowy, która jeszcze obowiązuje i nie została wyczerpana. Tego nie należy, oczywiście, przerzucać na wykonawcę – nie jest rolą wykonawcy pilnowanie wielkości zamówień składanych przez jednostki organizacyjne zamawiającego. Jak więc to zrobić?

Najlepszym sposobem wydają się katalogi elektroniczne, które umożliwiają, z jednej strony, dokonywanie zamówień bezpośrednio z poziomu jednostek, komórek, a nawet końcowych użytkowników (pracowników), z drugiej – bieżące monitorowanie tych zamówień oraz określenie limitów ilościowych lub kwotowych na zamówieniach udzielanych przez uprawnionych. Tylko kto ma i w jakim zakresie katalogi elektroniczne? Póki co używamy Excel’a lub niczego.

PLAN ZAMÓWIEŃ A BUDŻET

Planowanie budżetu jednostki idzie nam znacznie lepiej. Księgowi, skarbnicy, kwestorzy planują wydatki z większą precyzją. Co nie oznacza, oczywiście, że plany finansowe się nie zmieniają.

Ostatecznie jedyne, co jest pewne w zakresie wszelkich planów, to to, że będą się zmieniać – co jednak nie usprawiedliwia braku planowania, acz wymaga uwzględnienia w sposobie realizacji planu. Trzeba zapewnić sobie odpowiednią elastyczność zaciąganych zobowiązań, w tym umów w sprawie zamówień publicznych.

Problem w tym, że plany zamówień nie mają zwykle żadnego przełożenia na plan finansowy. Jednostką planu zamówień jest zamówienie, a jednostkami planu finansowego działy, rozdziały i paragrafy.

Plan zamówień operuje wartością zamówienia, czyli np. wieloletniej umowy, a plan finansowy obejmuje rok budżetowy. Plan zamówień widzi wszczynane postępowania, plan finansowy wydatki. To się ewidentnie nie pokrywa. To prawda, niemniej warto podejmować próby połączenia ze sobą tych planów. Osobiście bardzo się dziwię, że nie widziałem ich w życiu. Jeśli ktoś z czytelników widział lub stosuje jakieś rozwiązanie, prosimy o kontakt, bo może zasługiwać na szersze propagowanie.

Połączenie tych planów wymaga zastosowania relacyjnej bazy danych, niezbyt wyrafinowanego narzędzia informatycznego. Na upartego dałoby się to zrobić w arkuszu kalkulacyjnym (ludzie potrafią używać Excela do bardziej skomplikowanych zadań). Mógłby wyglądać jakoś tak.

Arkusz taki należałoby rozwijać w kierunku pożądanym przez służby finansowe. Należy umożliwić przypisanie poszczególnych zamówień do klasyfikacji budżetowej (obawiam się, że niektóre zamówienia są finansowane z więcej, niż jednego paragrafu).

Dobrze byłoby zobowiązania przyszłych okresów rozpisać na kolejne lata budżetowe, co wielu zamawiających już robi przy zawieraniu umów wieloletnich. Nie sądzę jednak, że te wartości należy zamieszczać w umowach (co powoduje konieczność ich aneksowania), gdyż jest to wewnętrzna sprawa zamawiającego. To zamawiający odpowiada za zaciąganie zobowiązań do wysokości planu finansowego i nic do tego wykonawcy.

Faktem jest, że zamawiający nie może zaciągać zobowiązań przekraczających plan finansowy (z wyjątkami), jednak nie powinien, moim zdaniem, obarczać wykonawców obowiązkiem pilnowania służb zamawiającego w zakresie wysokości zaciąganych zobowiązań. Mam na myśli np. umowy dotyczące sukcesywnych świadczeń uruchamianych jednostkowymi zamówieniami kierowanymi do wykonawcy. Zakres (i wartość) tych zobowiązań można określić np. w pełnomocnictwach udzielanych osobom uprawnionym do inicjowania zamówień w ramach zawartej umowy. Więcej o tym mówię na szkoleniach dotyczących umów, na które serdecznie zapraszam.

ZAMÓWIENIA NIEPLANOWANE

Niezależnie od staranności planowania należy przyjąć, że plany będą się zmieniać. Często wynika to z okoliczności obiektywnych, których zamawiający nie był w stanie przewidzieć.

Bardzo różnie to wygląda u różnych zamawiających. Dość łatwo jest przewidzieć zarówno zapotrzebowanie, jak i budżet w przypadku urzędu, którego budżet jest ustalany raz i nie podlega zmianom. Nie da się przewidzieć dużej części budżetu w takich jednostkach, jak uczelnie czy instytuty badawcze, gdzie, poza stabilnymi źródłami budżetowymi (czasem wystarczającymi jedynie na płace i pochodne) mamy do czynienia z wieloma nieprzewidywalnymi źródłami przychodów: granty, zlecenia z rynku itp.

W takich instytucjach budżet żyje cały rok i jego spinanie jest nie lada sztuką. Należyta staranność w planowaniu zamówień w takich jednostkach znaczy zupełnie co innego, znacznie większa część zamówień jest niemożliwa do zaplanowania. Niemniej, aby zasadnie twierdzić, że to i tamto nie było możliwe do przewidzenia należy jednak wykazać, że to, co było możliwe – było starannie planowane.

RESZTÓWKI

Jak traktować dodatkowe środki, które zamawiający zwykle otrzymuje pod koniec roku budżetowego z klauzulą: wydać do końca roku?

Z jednej strony, są to środki nieplanowane (a to rezerwa, a to oszczędności z efektywnych zamówień, a to projekty, których nie dało się uruchomić), więc mogą być wydawane ad hoc, bez konieczności ich sumowania z planowymi, poczynionymi wcześniej zobowiązaniami. Z drugiej strony – to nie jest najlepsza praktyka, aby ogłaszać przetargi (lub tryby podstawowe) pod koniec roku w celu pilnego wydania tych środków (pomijam problem celowości czynionych w ten sposób wydatków).

Mając niejakie (doświadczenie) podstawy aby przypuszczać, że pod koniec roku mogą pojawić się dodatkowe środki, należy już na początku roku rozważyć na jakie cele takie środki mogłyby być przeznaczone. Okaże się, że przynajmniej część z nich mogłaby posłużyć do sfinansowania większej ilości planowanych do zamówienia dostaw, usług czy robót. Najlepszą praktyką byłoby wprowadzenie do planowych zamówień opcji czy wznowień pozwalających na zamówienie w ramach zawartej umowy większej ilości świadczeń tą umową objętych (lub podobnych). W takim przypadku wydatkowanie dodatkowych środków nie wymaga wszczynania procedur zamówieniowych, lecz uruchomienia opcji, czyli złożenia odpowiedniego oświadczenia.

Należy, oczywiście, pamiętać o konieczności uwzględnienia opcji w szacowanej wartości zamówienia w przeciwieństwie do planu finansowego, który nie musi obejmować opcji (czego nie uwzględnia załączona powyżej tabelka).

AWARIE

Na koniec jeszcze jedna kwestia: planowanie awarii. Awarie są często wskazywane jako przykład zamówień niemożliwych do zaplanowania, a więc nie ujętych w planie zamówień, choć ujętych w planie finansowym (pewnie w rezerwie).

To twierdzenie jest dużym uproszczeniem. Z pewnością istnieją awarie niemożliwe do przewidzenia, np. jeśli ktoś ma kilka samochodów, zwłaszcza różnych marek. Są też awarie planowane, np. jeśli zakłady autobusowe mają kilkaset autobusów jednej marki, to – choć nie wiadomo kiedy który się zepsuje – można przewidzieć zapotrzebowanie na części zamienne w dłuższym okresie czasu. Analogicznie w zakresie części i komponentów komputerowych. Podobnie można podchodzić do awarii instalacji w budynkach.

Nawet, jeśli przewidywanie awarii i udzielanie zamówień na ich usuwanie nie jest często obowiązkiem zamawiającego, najlepszą praktyką jest jednak zawarcie stałej umowy, której przedmiotem są np. przeglądy, konserwacje, modernizacje i naprawy sprzętu, czy instalacji. Mamy jeden podmiot odpowiedzialny za utrzymanie w sprawności sprzętu i w razie awarii nie szukamy nerwowo wykonawcy, który zachce w trybie pilnym ją usunąć, lecz dzwonimy pod określony numer i szybko załatwiamy sprawę. Więcej o takich zamówieniach mówię na szkoleniach o umowach, na które ponownie zapraszam.

Autor: Dariusz KOBA

Zdarza mi się, może zbyt często, krytykować różne aspekty naszego rynku zamówień publicznych. Uważam, że źle się dzieje. Okazuje się, że nie tylko ja tak uważam oraz, że nie tylko w Polsce dzieje się źle. Cieszę się, że Europejski Trybunał Obrachunkowy patrzy na zamówienia podobnie, przynajmniej w jakimś zakresie. Choć to brzydkie, jest jakąś pociechą i to, że inni mają podobne problemy. Może „wespół w zespół” damy radę je przezwyciężyć.

Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) opracował raport specjalny „Zamówienia publiczne w UE” z podtytułem „Konkurencja w zamówieniach na roboty, towary i usługi zmniejszyła się w latach 2011-21”. Ktoś zadbał, aby już sam tytuł raportu wskazywał jego kluczowy wniosek (aby nie dało się go rozmydlić?).

Dodatkowo, stwierdziwszy niekompletność i brak wiarygodności danych udostępnianych przez Komisje Europejską (KE), stworzył swój portal zamówień publicznych będący kopalnią informacji o funkcjonowaniu rynku zamówień publicznych w poszczególnych państwach. Strona opracowana przez ETO razem z Government Transparency Institute znajduje się tu: https://public.tableau.com/app/profile/gti1940/viz/eca_dashboard/Story

Konkurencja drogą do efektywności

Już na początku raportu stwierdzono: „Jednym z najważniejszych celów zamówień publicznych jest uzyskanie najkorzystniejszego stosunku jakości do ceny przy zamawianiu robót budowlanych, towarów i usług. Podstawowym warunkiem umożliwiającym osiągnięcie tego celu jest istnienie konkurencji, rozumianej jako wystarczająca liczba wykonawców prowadzących działalność na danym rynku, którzy uczestniczą w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego.”

Dobrze powiedziane:

• Podstawowym celem zamówień publicznych jest efektywność, nie ściganie korupcji.
• Konkurencyjność jest środkiem do osiągnięcia tego celu, a nie celem samym w sobie.

Nieudana reforma

„W zamyśle prawodawców przeprowadzona w 2014 r. reforma miała uelastycznić udzielanie zamówień publicznych, uprościć procedury, a także poprawić dostęp MŚP do zamówień oraz ułatwić wykorzystanie zamówień w sposób bardziej strategiczny, tak by osiągnąć lepsze wyniki. Celem reformy było również zaostrzenie przepisów i wymogów dotyczących przejrzystości i uczciwości, co miało przyczynić się do zapobiegania korupcji i nadużyciom.”

I co?

„Wiele celów reformy z 2014 r. nie zostało dotąd osiągniętych, w związku z czym kontrolerzy stwierdzili, że wejście w życie dyrektyw z 2014 r. nie miało zauważalnego wpływu na konkurencję w zamówieniach publicznych. Rezultat jest wręcz przeciwny do zamierzonego: oferenci i instytucje zamawiające uważają, że postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nadal pociągają za sobą znaczne obciążenie administracyjne, udział małych i średnich przedsiębiorstw w postępowaniach nie zwiększył się, a kwestie o znaczeniu strategicznym (np. uwzględnienie aspektów środowiskowych, społecznych i innowacyjnych) są rzadko brane pod uwagę.”

Ups! Skąd te wnioski? ETO oparł się na danych dostępnych w TED oraz na ankietach uczestników rynku. Dodajmy, że dane są udostępniane jako otwarte dane: każdy może je analizować, porównywać, filtrować itp. Kiedy dane z naszej platformy będą w ten sposób dostępne?

Oto kilka myśli wynikających z analizy tych danych.

Bezpośrednie udzielenie zamówienia

Jednym z najważniejszych dla ETO wskaźników jest odsetek zamówień udzielonych przedsiębiorstwom w wyniku procedury negocjacyjnej bez publikacji zaproszenia do składania ofert. Jest to nie tylko wskaźnik mierzący konkurencyjność jako narzędzie osiągania efektywności, ale również wskaźnik przejrzystości służącej przeciwdziałaniu korupcji:

„Ponadto odsetek zamówień, dla których publikuje się ogłoszenie o zamówieniu, jest nadal niski, co ma negatywny wpływ na przejrzystość, stanowiącą ważne zabezpieczenie przed ryzykiem nadużyć finansowych i korupcji.”

W Polsce „bezpośrednie udzielenie zamówienia” oznacza zastosowanie jednego z dwóch trybów (których dyrektywy nie rozróżniają): negocjacji bez ogłoszenia (NbO) i zamówienia z wolnej ręki (WR).

NbO mieliśmy ostatnio w Polsce 0,39%. Niby niewiele (dobrze), a jednak niemal dwa razy więcej, niż negocjacji z ogłoszeniem (NzO)! Ciekawe dlaczego: NzO są bardzo dobrym trybem zlecania niestandardowych zamówień, trybem konkurencyjnym, uczciwym, a (razem z dialogiem konkurencyjnym – DK (0,06%) stosowanym znacznie rzadziej od podejrzanych NbO. Prawdopodobnie olbrzymia większość NzO i DK dotyczy zamówień sektorowych, gdzie są traktowane na równi z trybami przetargowymi. Po odjęciu sektorowych NzO i DK wyjdzie, że w zamówieniach klasycznych są stosowane dziesięciokrotnie rzadziej, niż NbO. Stosowanie NzO i DK nie jest jednak monitorowane przez ETO ani uznawane za ważny wskaźnik.
Warto przy okazji przypomnieć, że nieuprawnione jest rozróżnianie „pilnych” NbO (art. 209 ust. 1 pkt 4) od „natychmiastowej” WR (art. 214 ust. 1 pkt 5). Mimo różnic w brzmieniu tych przesłanek, nie należy przesłanki NbO traktować jako bardziej liberalnej od WR. Jeśli ktoś twierdzi, że nie ma, co prawda przesłanki do WR, ale można zastosować NbO (nawet Prezes UZP w dawnych czasach wydawał takie opinie i decyzje), to się myli. Jeśli beneficjent zastosuje to rozumowanie w projekcie unijnym, naraża się na korektę 100% - co wynika właśnie z braku rozróżnienia tych trybów w prawie UE i restrykcyjnego podejścia KE, ETO i TSUE do pojęcia „pilności”.

Znacznie gorzej wypadamy w stosowaniu WR (10,50% zamówień).

Zacznijmy od tego, że w dawnych czasach, gdy roboty dodatkowe i nieprzewidziane zlecane były z wolnej ręki – ok. 15% procent WR nie budziło moich wątpliwości. A właściwie budziło, ale nie jako wskaźnik nadużywania trybu, lecz jako sztuczne zaniżanie statystyk. Jeśli nawet wszystkie zamówienia z WR (15%) dotyczyłyby robót budowlanych (30%), to by oznaczało, że statystycznie na co drugiej budowie występuje jedno zlecenie robót dodatkowych. Tymczasem było tego znacznie więcej: zamówień na roboty dodatkowe powinno być 2-3 razy więcej, niż zamówień na roboty budowlane (co do ilości, oczywiście, bo co do wartości nie powinno to przekraczać kilkunastu procent wartości robót budowlanych). Ewidentnie wszyscy kryli zamówienia dodatkowe, a UZP rozpaczał nad fatalną statystyką (nadużywaniem WR).

Obecnie mamy znacznie niższy poziom WR, acz jest on znacznie bardziej niepokojący. Odpadły wszystkie zamówienia dodatkowe i nieprzewidziane (zawieramy aneksy, a nie udzielamy zamówień z WR), co powinno wielokrotnie obniżyć poziom WR. Powiedzmy 3-krotnie, a nie o 30%.

Co dziesiąte zamówienie z wolnej ręki może niepokoić. Jednak niekoniecznie. WR „pokonkursowa” jest najlepszą konsekwencją zastosowania najlepszego trybu udzielania zamówień na twórcze prace projektowe, czyli konkursu. Powinno tych konkursów być w Polsce znacznie więcej, niż obecnie i wszystkie one powinny poprzedzać zamówienie z WR. WR „poprzetargowa” również nie powinna budzić wątpliwości, czy niepokoju. Standardowo zamawiający powinien po unieważnionym przetargu z braku dobrych ofert udzielać zamówień z WR. Nie znalazłem w sprawozdaniu UZP informacji w ilu postępowaniach wpłynęło 0 ofert (ciekawe dlaczego?, ale zważywszy, że w 40% wpłynęła tylko jedna – musi takich sytuacji być dużo. Na pewno więcej, niż 10%. Może więc wszystkie zamówienia z WR, a przynajmniej znaczna ich większość, to WR „pokonkursowe” i „poprzetargowe”, a więc jak najbardziej właściwe i poprawne. Może nie ma się w ogóle czym niepokoić.

Jak wypadamy na tle innych państw?

Po pierwsze, wskaźnik „no call for tender” dla Polski wynosi zdaniem ETO 10,6% (co jest zgodne z danymi UZP) wobec 5,7% podawanymi przez KE – co jest trudne do wytłumaczenia. Okazuje się, że jesteśmy na doskonałej, 6 pozycji (wg KE byliśmy w środku peletonu). Przed nami tylko kilka państw skandynawskich (Grecja i Malta na szczycie rankingu musiały nieźle oszukiwać:). Niech nas nie porównują z Bałkanami czy Cyprem.

ETO stwierdza, że wskaźnik powyżej 10% oznacza, że jest źle. Jest u nas trochę powyżej tego poziomu z niską tendencja zniżkową. A średnia w UE wynosi 15,8% - wszyscy do poprawki.

Jedna oferta

Kolejnym wskaźnikiem konkurencyjności i – szerzej – jakości systemu zp jest liczba ofert składanych w postępowaniach, a raczej odsetek postępowań, w których wpływa tylko jedna oferta. Ze sprawozdania UZP za 2022 dowiadujemy się, że było to 41,28% w zamówieniach krajowych i 51,87% w unijnych. Wielokrotnie pisałem, że to fatalny wynik. Słyszę jednak, że przesadzam.

Sprawdźmy więc jak wypadamy na tle innych.

Zastanawiające są różnice wyników podawanych przez KE i ETO. Według KE jesteśmy niechlubnym liderem, ze wskaźnikiem 50,60% (bardzo blisko danych UZP), zaraz za nami Słowenia, później Czechy, Grecja, Rumunia i Węgry (tylko 37,90%). Według ETO najgorzej jest w Słowenii (73%) i na Cyprze (60%), później Polska (53,5%). Czy to jest jakaś pociecha, że gdzieś jest jeszcze gorzej?

Oba rankingi są zgodne co do wzorcowych państw - Skandynawia (od kilku do 15%). Poniżej 20% są również Niemcy i Francja.

Jest naprawdę źle, choć nie dotyczy to jedynie Polski. ETO stwierdza „W ostatnich 10 latach niemal podwoił się odsetek postępowań o udzielenie zamówienia, w których złożono tylko jedną ofertę”. Również średnia liczba ofert spadła z 5,7 do 3,2. I tu znów Polska z Cyprem i Słowenią znacznie zaniża tę średnią. Ciekawe dlaczego na Litwie i Łotwie mają 4,6 oferty na postępowanie.

A także: „Komisja i państwa członkowskie nie korzystały systematycznie z dostępnych danych, by określić, jakie zasadnicze przyczyny leżą u podstaw ograniczonej konkurencji, i podjęły jedynie punktowe działania mające wyeliminować przeszkody obniżające poziom konkurencji w zamówieniach publicznych.”

Stwierdzenie to jest krzywdzące dla Polski. Urząd podjął w 2019 roku badania nad przyczynami niskiej konkurencyjności zamówień, a następnie przynajmniej część problemów została jakoś zaadresowana przy pisaniu nowej ustawy (choćby klauzule abuzywne). Że podjęte działania okazały się nieskuteczne? – to prawda. Nie jest jednak prawdą, że nikt nic nie robi lub, że „konkurencja nie jest postrzegana jako warunek konieczny do udzielania zamówień pozwalających na gospodarne wykorzystanie środków”.

Wskaźnik zamówień do PKB

Kolejnym wskaźnikiem, który dla ETO jest ważny jest stosunek wartości zamówień opublikowanych w TED do PKB państwa. Ciekawe, że na wstępie raportu stwierdzono, że wartość zamówień publicznych w UE stanowi 14% PKB państw UE. Zestawiając to z polskimi danymi (7-9%) już się ucieszyłem.

Oznaczałoby to, że strumień publicznych pieniędzy przechodzących na rynek nie taki u nas duży. Sektor publiczny nie tak wielki (lub nie tak bogaty). Albo inwestycji infrastrukturalnych mniej. Za to rynek prywatny całkiem spory. To dobrze, socjalizm u nas znośniejszy. I złe zjawiska występujące na rynku zamówień publicznych nie tak destrukcyjne dla gospodarki. Wykonawcy mają alternatywę, mają gdzie uciec.

Po czym, w dalszej części raportu zamieszczone są dane w podziale na poszczególne państwa i tam padają zupełnie wartości. Trudno to wyjaśnić jedynie tym, że te dane dotyczą tylko zamówień unijnych – czyżby drugie i trzecie tyle wydawane było w procedurach krajowych?

Prowadzi Rumunia ze wskaźnikiem 20,8% (może jakiś błąd o obliczeniach), potem długo nic, a następnie byłe demoludy, poczynając od Słowenii (9,4%) do Polski na dziesiątym miejscu (5,2% - to by się mogło zgadzać, zważywszy, ze to tylko zamówienia krajowe).

Czyli jest jednak tak, jak można się było spodziewać: w byłych demoludach zamówienia publiczne stanowią znacznie większy procent PKB, niż w starych państwach kapitalistycznych. A później mamy Skandynawię.

Wspólne zamówienia

ETO nie zajmuje się tym wskaźnikiem, choć może on mieć związek z efektywnością (korzyści skali) i większym profesjonalizmem zamawiających. Zarówno wspólne zamówienia, jak i centralny zamawiający mogą odegrać w tym istotną rolę.

Prowadzi Wielka Brytania (26,7%) będąca dla mnie niedościgłym wzorem efektywnego podejścia do zp. Nie wiedziałem jednak, że ¼ zamówień jest udzielana wspólnie lub przez centralnych zamawiających. Później część krajów skandynawskich (ale bez Szwecji). Wysoko są Niemcy, Włochy (wiadomo) i Węgry. Polska w ogonie (6 miejsce od końca).

Bez wątpienia we wspólnych zamówieniach tkwi potencjał wzrostu efektywności zp w Polsce.

Kryteria pozacenowe

ETO zauważa, że nadmierne stosowanie ceny jako jedynego kryterium wskazuje na brak efektywności zamówień publicznych: lepsze kryteria mogły być zastosowane co mogłoby skutkować lepszym zakupem.
W raporcie jest mowa o zamówieniach, w których wybrano ofertę z najniższą ceną, co nie jest prawdą. Dane wcale nie dotyczą wyboru najkorzystniejszej oferty, lecz stosowania kryteriów pozacenowych. Takie stwierdzenia wprowadzają w błąd. Rozmawiałem ostatnio z wysokim urzędnikiem z Czech, który zazdrościł nam wybierania ofert nie najtańszych. Musiałem tłumaczyć, że rzeczywiście: stosujemy powszechnie kryteria pozacenowe (co jest uwidocznione w raporcie), ale w taki sposób, aby wybrać jednak najtańszą ofertę (czego ani raport, ani ostatnie sprawozdanie Prezesa nie zauważają). Kolejny odcinek serialu „How to lie with statistics”.

Czy należy się cieszyć, że jesteśmy dokładnie w średniej unijnej? O czym to niby świadczy? Czy będziemy zazdrościć Chorwacji, która uczyniła nieprawdopodobny postęp: w 2011 roku w 100% zamówień stosowano kryterium najniższej ceny, a w 2021 – jedynie w 3,6% zamówień. Pewnie wprowadzili ustawowy przymus, Pewnie z efektem zbliżonym do naszego.

Zamówienia transgraniczne

Oficjalnie celem dyrektyw jest budowa wspólnego rynku zamówień publicznych, czyli umożliwienie ubiegania się na równych zasadach wszystkim wykonawcom z UE o zamówienia udzielane na terenie całej UE. Najlepszym wskaźnikiem jest procent zamówień udzielanych wykonawcom spoza kraju zamawiającego. Wskaźnik ten pokazuje, że europejskie prawo zamówień publicznych nie działa.
W latach 2011–2021 zamówienia transgraniczne, które zostały udzielone przedsiębiorstwom z siedzibą w innych państwie członkowskim, stanowiły około 5% wszystkich zamówień publicznych. Liderami są: Luksemburg, Irlandia i Belgia. Najbardziej protekcjonistycznym państwem jest Francja, a następnie Bułgaria i Polska. Szczerze pisząc: zaniemówiłem – my prowadzimy protekcjonistyczną politykę zamówień publicznych na skalę Francji?! Ale gdzie? Kto? Jak?

Sięgam do danych na stronie internetowej, a tam zupełnie inne wyniki: lokalny wykonawca (z siedzibą w tym samym NUTS, co zamawiający) otrzymuje najwięcej zamówień w Islandii (zrozumiałe), Luksemburgu (to jest najbardziej otwarte, czy najbardziej protekcjonistyczne państwo na kontynencie?, Bułgarii, Słowenii, Litwie. Francja dopiero na 6 miejscu.

Prowadzi Polska! Najbardziej otwarty rynek zamówień publicznych w Europie. Zapraszamy wszystkich chętnych. Obcych i nieznanych traktujemy tak samo, jak krewnych i znajomych. A nawet lepiej: nie lubimy, gdy wygrywają znajomi, bo ktoś mógłby podnieść, że się znamy, a to przecież przesądza o winie zamawiającego (to gorzka ironia – ale powiedzcie, że to nie prawda).

Teraz się wszystko zgadza. Tylko skąd wzięła się grafika na stronie 27 raportu i skąd to zamieszanie?

Czas trwania postępowań

ETO stwierdziło: „W porównaniu z 2011 r. czas trwania procedur administracyjnych wydłużył się o połowę… W szczególności w 2011 r. okres podejmowania decyzji do momentu udzielenia zamówienia (z wyłączeniem postępowań odwoławczych od decyzji o udzieleniu zamówienia) trwał ogółem 62,5 dnia, a w 2021 r. – 96,4 dnia.”

A dalej: „Nadal nie widać efektów wprowadzenia jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia i e-formularzy”. Jak to nie widać – przecież to porażka. Co ETO przyznaje dalej: „W maju 2017 r. ukazało się sprawozdanie na temat jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, w którym stwierdzono, że jego wykorzystanie miało pewien pozytywny wpływ, lecz w wielu państwach członkowskich dokument ten został wprowadzony i upowszechniony w niewielkim zakresie. Ani sprawozdanie dotyczące wykorzystania ESPD po 2017 r., ani aktualne statystyki dotyczące stosowania tego dokumentu obecnie nie były dostępne w czasie, gdy Trybunał prowadził niniejszą kontrolę.”

Super: JEDZ został wprowadzony w niewielkim zakresie. Ciekawe, czy ktoś poza Polską w ogóle stosuje ten wykwit twórczości urzędników KE? Najwyższy czas wrócić do oświadczenia, które zajmowało trzy linijki tekstu i posłać trzynastostronicowy dokument na śmietnik historii.

Również negatywnie ETO ocenie wprowadzone e-formularze. Dostało się KE za opóźnienia i zmiany. Ciekawe co by ETO napisało, gdyby znało praktyczne przygody zamawiających z eNotices2 przeżywane obecnie?
W tej konkurencji (czas trwania decyzji o udzieleniu zamówienia) nie mamy sobie nic do zarzucenia: jesteśmy na czwartym miejscu, po Szwecji, Islandii i Estonii. Brawo Polska! Mimo stosowania JEDZa, kwalifikowanych podpisów, uzupełniania dokumentów, długich ścieżek decyzyjnych, odwołań, gimnastyki z eNotices – polscy zamawiający ogłaszają wyniki w ciągu 57 dni (przy średniej unijnej 96,4).

Przetarg nieograniczony

W raporcie nie omówiono tego wskaźnika, choć jest on monitorowany na stronie internetowej. Może słusznie. Bo jak odpowiedzieć na pytanie: czy to dobrze, że częściej jest stosowany ten tryb, czy źle?
Najczęściej stosują PN na Malcie i w Grecji, co raczej nie jest dobrą rekomendacją. Z kolei najrzadziej w Austrii, Danii i Wielkiej Brytanii, co jest dobrą rekomendacją, mimo, że na kolejnym miejscu jest Cypr, a następnie Rumunia. Polska jest, jak wiadomo, miłośnikiem PN z wynikiem niemal 90% i znajduje się na miejscu piątym.

Byłoby lepiej, gdyby bardziej skomplikowane i obarczone większym ryzykiem zamówienia były udzielane w innych trybach.

Scenariusze

Ciekawą funkcjonalnością strony internetowej jest próba symulacji skutków zmiany poszczególnych wskaźników. Można oszacować np. w jaki sposób mogłaby się zwiększyć liczba składanych ofert w przypadku zmiany sposobu postępowania zamawiających. Zabawa w modulowanie danych prowadzi do jednego wniosku: największy wpływ na przyciągnięcie nowych wykonawców miałoby skrócenie czasu rozstrzygania postępowań. Przypomnijmy, że i tak jesteśmy w tej konkurencji w czołówce państw UE. Obawiam się, że nie widzę większych możliwości przyspieszenia tego procesu.

Nie wiem jednak skąd system bierze dane i na jakiej podstawie formułuje wnioski.

Podsumowując

Ocena funkcjonowania rynku zamówień publicznych dokonana przez ETO jest surowa. KE dostało się za brak spójności celów, brak działań, nieosiągnięcie celów, brak informacji pozwalających na rzetelne monitorowanie rynku itd. Konkurencyjność spada, stopień skomplikowania i czas trwania procedur rośnie, rynek transgraniczny jest śladowy.

Z jednej strony, to jest jakaś pociecha, że problemy zamówień publicznych dotykają nie tylko Polski, z drugiej: widać, że niektórzy radzą sobie znacznie lepiej. Czemu nie moglibyśmy uczyć się w Skandynawii?
Raport chwali kilka krajów naszego regionu, że w ramach KPO zamierzają przeznaczyć spore fundusze na profesjonalizację zamówień publicznych. Nic nie słyszałem o takich planach w Polsce. Może nie jest za późno.

Autor: Dariusz KOBA

 Załadować taczki

Pamiętam opór, jaki wywołała propozycja wprowadzenia do ustawy analizy potrzeb i wymagań: po co kolejny dokument?, już jesteśmy bardzo zarobieni, a tu nowe obowiązki, itp. Mam nadzieję, że większość prowadziła podobne analizy, choć nie dokumentowała ich – i w tym upatrywała problem. Jeśli jednak ktoś rzeczywiście tak bardzo angażował się w postępowania o udzielenie zamówienia, że nie miał czasu zadać sobie podstawowych pytań – to znaczy, że „zasuwał z taczkami nie mając czasu załadować”. Szkoda takiej roboty.

Analizy potrzeb i wymagań, zwane częściej analizami przedprojektowymi lub studiami wykonalności prowadzone są od lat w przypadku środków unijnych. Różny jest ich poziom i zbyt często są robione pod z góry przyjętą tezę. KE propaguje jednak przykłady wykrytych nieprawidłowości, gdy np. zamawiający uzasadnił zakup komputerów koniecznością zapewnienia środowiska sprzętowego dla nowego systemu informatycznego, a kontrolerzy wykazali, że system mógł być posadowiony na starych komputerach; albo jeden z oddziałów zamawiającego kupił urządzenie w sytuacji, gdy podobne stało praktycznie nieużywane w innym oddziale. Korekta wynosi w takich przypadkach 100%, a wina beneficjenta polega na zaniechaniu analizy potrzeb i wymagań. Nie ma przy tym, oczywiście, znaczenia, że przepisy dyrektyw zamówieniowych lub prawa krajowego nie przewidują obowiązku prowadzenia takich analiz.

APiW dla efektywności

Konieczność wykonania analizy potrzeb i wymagań wynika z zasady efektywnej realizacji celów publicznych. Każdy wydatek powinien być uzasadniony zaspokojeniem potrzeb społecznych. Również wydatek służący funkcjonowaniu zamawiającego jako instytucji powinien ostatecznie przekładać się na lepszą realizację zadań i misji tej organizacji wobec społeczeństwa. Mówi o tym „od zawsze” ustawa o finansach publicznych, która w art. 44 ust. 3 wymaga dokonywania wydatków publicznych z zachowaniem zasad optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Optymalny dobór metod i środków służących osiągnięciu założonych celów to najlepsza definicja analizy potrzeb i wymagań. A więc: nic nowego.

Problem polega na tym, że dopóki obowiązek ten, podobnie, jak zasada efektywności wynikały z ustawy o finansach publicznych, niewielu się tym przejmowało, a niektórzy pewnie nie mieli nawet świadomości istnienia zasad finansów publicznych i ich wpływu na zamówienia publiczne. Widocznie trzeba było (a szkoda, bo to niezgodne z zasadą spójności prawa) przenieść zasady finansów publicznych do Pzp, aby móc liczyć na ich stosowanie. Dzięki temu nikt nie może już dziś twierdzić, że „co prawda projektu nie udało się zrealizować, ale za to przetarg był wzorcowy”. Jeśli nie osiągnięto celów zamówienia, to przetarg był nielegalny. Jeśli nie osiągnięto celów zamówienia na możliwie najkorzystniejszych warunkach rynkowych, to przetarg był nielegalny.

I zamawiający za to odpowiada. Chyba, że wystąpiły okoliczności, za które odpowiedzialności nie ponosi, czyli wykonał z należytą starannością wszystko co należy, aby zmaksymalizować prawdopodobieństwo osiągnięcia założonych celów. Brzmi strasznie? Spokojnie – to tak nie działa. Żadna kontrola nie bada, czy osiągnięto zakładane cele, a tym mniej, czy osiągnięto ja na optymalnych warunkach. Kontrole, jak wiadomo, weryfikują poprawność postępowania i skupiają się na wytworzonych dokumentach. Badają przebieg operacji – nikogo nie obchodzi, że pacjent zmarł. Wspomniane przykłady kontroli unijnych chyba nie pochodzą z Polski. Może i lepiej: łatwiej wykazać poprawność dokumentacji niż efektywność zamówienia. A poprawna dokumentacja zawierać powinna analizę potrzeb i wymagań – 1 szt., z której nic nie musi wynikać i którą można skądś skopiować.

Tym, którzy chcą wyjść poza formalną poprawność procedury i serio potraktować analizę potrzeb i wymagań należy się kilka uwag.

Poziom strategiczny, nie taktyczny

Analiza potrzeb i wymagań nie jest dokumentem tworzonym w trakcie przygotowania postępowania. Najlepiej, aby nie był postrzegany jako element postępowania o udzielenie zamówienia. Postępowanie to poziom taktyczny zamówienia. Analiza potrzeb i wymagań należy do poziomu strategicznego, co najlepiej obrazuje ten slajd:

Slajd pochodzi ze świata zakupów prywatnych, jednak dobrze obrazuje (powinien obrazować) również świat zamówień publicznych. Ale na tym rysunku nie ma analizy potrzeb i wymagań, zaznaczono „strategie”. I to jest pierwszy problem.

Strategie a APiW

Nowa ustaw wprowadziła dwa przepisy dotyczące podobnych kwestii: art. 22 o strategiach zakupowych i art. 83 o analizie przedwdrożeniowej. Przepisy te mają różnych adresatów i różny zakres. Tymczasem w obu przypadkach chodzi o to samo: o dobór optymalnych metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Są to dokumenty strategiczne, które nie służą bezpośredniemu przygotowaniu postępowania. Przykładowo: jeśli na etapie analiz zamawiający stwierdzi, że optymalnym sposobem zaspokojenia potrzeby będzie zatrudnienie pracowników – nie będzie zamówienia publicznego; jeśli zamawiający stwierdzi, że należy raczej wynająć urządzenie wielofunkcyjne (drukarko-kopiarko-skaner), niż je kupować – nie będzie jednorazowego wydatku na środki trwałe, lecz wieloletni zakup usług.

Tego typu decyzje strategiczne muszą poprzedzać postępowania o wiele miesięcy, a nawet lat (np. wybór między: najpierw projekt, a potem budowa, czy „zaprojektuj i zbuduj”). Decyzje te wpływają na budżet w kolejnych latach i nie tak łatwo je odwrócić. Decyzja o zatrudnieniu dodatkowych pracowników wymaga zapewnienia im miejsc pracy, decyzja o zakupie środka trwałego wymaga zapewnienia finansowania w odpowiednim paragrafie, itp. Dlatego zarówno strategie, jak planowanie budżetu należą do poziomu strategicznego i nie powinny być mieszane z poziomem taktycznym.

Definiowanie celów

Skoro mamy dobrać optymalne metody i środki służące osiągnięciu założonych celów, należy zacząć od identyfikacji i definiowania celów. Cel zamówienia (potrzeba) musi określać rezultaty, jakie powinny zostać osiągnięte w wyniku wydatkowania publicznych środków, w szczególności polegające na zapewnieniu lepszej obsługi klientów zewnętrznych zamawiającego (obywateli, przedsiębiorców lub innych podmiotów, zgodnie z celami statutowymi organizacji).

Obiektywną potrzebą nie jest:

• chęć posiadania czegoś lub fizyczny brak produktu lub usługi
• kontynuacja, przyzwyczajenie („zawsze tak było”)
• chęć naśladowania, wyróżnienia się, posiadania „nowinek technicznych”
• pojawienia się nowych środków finansowych (trzeba je na coś wydać bo przepadną)

Stwierdziwszy istnienie obiektywnie uzasadnionej potrzeby należy przejść do zdefiniowania w jaki sposób można ją zrealizować, np.:

• mieć drukarkę czy możliwość drukowania
• mieć serwer czy możliwość przechowywania danych
• mieć samochód czy możliwość przemieszczania się
• zatrudnić specjalistę czy uzyskać usługę

Błędnie zdefiniowana potrzeba może spowodować, że w wyniku poprawnie przeprowadzonej procedury, dokonujemy zbędnych lub chybionych zakupów.

Etap identyfikacji i definiowania potrzeb bywa zaniedbywany, a tymczasem jest to etap, na którym można uzyskać największe oszczędności - od 20 do 25% (jak wynika z wielu ankiet i analiz).

Na tym etapie, dla zakupów powtarzalnych, które zamawiający realizuje od dłuższego czasu, należy również dokonać weryfikacji czy „historyczna” specyfikacja (OPZ) nadal spełnia AKTUALNE obiektywnie uzasadnione potrzeby. „Nadmiarowe” wymagania skutkują nieefektywnymi wydatkami, np.:

• może dotychczas kupowane samochody kombi można zastąpić sedanami, co da wymierne korzyści
• może liczba użytkowników konkretnego oprogramowania uległa zmniejszeniu, co pozwala oszczędzić na liczbie licencji
• może specyfikacja techniczna komputera zdecydowanie przewyższa wymagania funkcjonalne, do których realizacji komputer ten będzie służyć
• może projekt aplikacji IT obejmuje funkcjonalności, które nie będą używane, lecz będą kosztować

Największy potencjał oszczędności (100%) tkwi w rezygnacji ze zbędnego zakupu.

Warianty

Ustawodawca niezbyt szczęśliwie sformułował art. 83 ust. 2 i 3 Pzp. Budowa tych przepisów zdaje się sugerować, że w pierwszej kolejności należy rozważyć możliwości zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb z wykorzystaniem zasobów własnych a dopiero w przypadku braku takiej możliwości przeprowadzić rozeznanie rynku. To byłby błąd. Sektor publiczny nie jest od tego, aby własnymi siłami zaspokajać potrzeby społeczne. Można nawet stwierdzić, że sektor prywatny zawsze efektywniej realizuje cele, więc zadaniem administracji publicznej jest zlecanie maksymalnie dużego zakresu prac na zewnątrz. Wydaje się, że najprościej i najuczciwiej będzie porównać oba warianty na równych zasadach: zarówno samodzielną realizację zadania, jak i jego zlecenie na zewnątrz należy porównywać według tych samych kryteriów i wybrać wariant optymalny.

Analiza rynku

Zaspokojenie potrzeb przez rynek może odbyć się w różny sposób, co ustawa nazywa różnymi środkami lub wariantami. Skąd mamy wiedzieć w jaki sposób można zaspokoić potrzeby? Należy przeprowadzić analizę rynku. Nie ma jednej metody, a tym bardziej jednego źródła informacji o rynku. Najwięcej można dowiedzieć się z internetu. Niemniej, należy również śledzić publikacje branżowe, bywać na targach i konferencjach, rozmawiać z wykonawcami, innymi zamawiającymi. Należy aktywnie poszukiwać informacji np. publikując zapytanie o informację (request for information) na portalach zakupowych (funkcję taką oferuje na pewno platformazakupowa.pl).

Analiza rynku powinna nie tylko pozwolić zidentyfikować warianty, ale i odpowiedzieć na pytania:

1. Ilu jest potencjalnych wykonawców? na rynku lokalnym, krajowym, europejskim
2. Kim oni są? jaki mają potencjał techniczny, kadrowy, ekonomiczny, doświadczenie
3. Co oferują? czym różnią się oferty, jakie maja przewagi, jakie wady
4. Jak rokują? branża się rozwija, czy kurczy, jakieś nowe technologie
5. Dotychczasowi klienci? kim są, czy są zadowoleni, co osiągnęli

Informacje te pomogą nie tylko wybrać optymalny wariant, ale i opracować optymalne warunki zamówienia.

Porównanie kosztów

Aby wybrać optymalny wariant zaspokojenia potrzeby należy oszacować wysokość wydatków w każdym z wariantów, również w przypadku korzystania lub rozbudowy zasobów własnych (każdy pracownik instytucji zamawiającej kosztuje przecież znacznie więcej, niż wynosi jego pensja – trzeba wziąć pod uwagę wszystkie koszty operacyjne organizacji).
Ustawa mówi o „orientacyjnej wartości”, więc niektórzy podkreślają różnicę w stosunku do „szacowanej wartości”, która musi być wyliczona z należytą starannością. Tak, jakby na etapie analizy można było oszacować wartość wariantów „na oko”. Tymczasem, np. podjęcie decyzji co do sposobu zaspokojenia potrzeb w zakresie drukowania wymaga policzenia kosztów z dokładnością do grosza (lub większą) – dopiero wtedy widać który z wariantów jest tańszy.

Analiza ryzyka

To bardzo dobrze, że ustawa wymaga analizy ryzyk związanych z poszczególnymi wariantami (łącznie z samodzielnym zaspokojeniem potrzeb). Wybór wariantu powinien, oczywiście, uwzględniać również ryzyka związane z realizacją każdego z nich. Jest to jeden z elementów służących maksymalizacji prawdopodobieństwa zaspokojenia potrzeb.
Analiza ryzyka polega na identyfikacji zdarzeń przyszłych niepewnych, które mogą utrudnić lub uniemożliwić wykonanie zadania w terminie i w budżecie, określeniu ich prawdopodobieństwa oraz szkodliwości. Następnie należy zidentyfikować możliwe działania zmniejszające prawdopodobieństwo lub koszt wystąpienia ryzyka. Może się okazać, że najkorzystniejszy jest wariant droższy, lecz pewny, lub związany z ryzykiem, które można jednak skutecznie miarkować.

Inne cechy wariantów

Ustawodawca nakazuje również rozważyć na etapie analizy przewidywany tryb (chętnie dodajemy: podejście do opisu przedmiotu zamówienia, strategię wyboru najkorzystniejszej oferty i rodzaj wynagrodzenia wykonawcy) oraz możliwość zastosowania rozwiązań służących celom strategicznym: aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, pro-MŚP (możliwy podział zamówienia).
Należy rozszerzyć analizę o takie elementy, które pomogą w podjęciu decyzji co do optymalnego wariantu zaspokojenia potrzeb. W zależności od przedmiotu zamówienia mogą to być różne kwestie, choćby „projekt” i „budowa” czy „zaprojektuj i zbuduj”. Ostatecznie należy pamiętać o celu tego ćwiczenia, którym jest wybór optymalnego wariantu.

Porównanie wariantów

Określając minimalny zakres analizy, sam ustawodawca sugeruje kryteria, jakimi należy się kierować przy wyborze optymalnego wariantu. Są nimi nie tylko cena (koszt), ale i ryzyka oraz kryteria strategiczne. Ponieważ nie jest to lista zamknięta, należy ją rozszerzać ad casum.

Nie ma, oczywiście, żadnego powodu, aby te różne kryteria miały to samo znaczenie (wagę). Można zróżnicować ich wpływ na wybór wariantu. Tytułem przykładu: wybór sposobu zapewnienia nadzoru inwestorskiego nad robotami budowlanymi:

Poszczególnym wariantom można przypisać różne wartości w zależności, jak oceniamy dany wariant względem każdego z kryteriów, np.:

• -2: bardzo niekorzystne, złe, słabe, małe
• -1: niekorzystne, złe, słabe, małe
• 0: neutralne, średnie, obojętne, akceptowalne, niemożliwe do określenia
• +1: korzystne, dobre, silne, duże
• +2: bardzo korzystne, dobre, silne, duże

Taka analiza potrzeb i wymagań prowadzi nie tylko do wyboru optymalnego wariantu postępowania. Może również stanowić obiektywne uzasadnienie podziału zamówienia na odrębne zamówienia na usługi poszczególnych inspektorów nadzoru, których się nie sumuje przy szacowaniu ich wartości.

Opisany powyżej zakres analizy potrzeb i wymagań pokrywa się ze strategią zarządzania kategorią zakupową, o której mowa w art. 22 Pzp. Dlatego uważam, że zamawiający powinien sporządzić jeden dokument – strategię, który będzie zawierał również treści wymagane art. 83 Pzp. Również zamawiający nie objęty dyspozycją art. 22 Pzp. Opracowanie strategii pozwala na nie powtarzanie tej pracy przed każdym postępowaniem (w postaci APiW), a więc na oszczędność czasu i środków. Szczęśliwie, nawet UZP stwierdził, że nie chodzi w art. 83 o tworzenie dokumentu o nazwie APiW, lecz o zadanie sobie kluczowych pytań zanim zacznie się biegać z taczkami.

Więcej na te tematy zainteresowani znajdą w przewodniku dla zamawiających „Strategie zakupowe” dostępnym tutaj oraz stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju i Technologii (https://www.gov.pl/web/rozwoj-technologia/dla-administracji) oraz na moich szkoleniach z planowania i strategii.

Autor: Dariusz KOBA