Śr Lut 19

Czy kryteria oceny ofert mogą być racjonalne?

Poradnik: Pozacenowe kryteria oceny ofert

Kolejne działania promocyjne i legislacyjne mające na celu najpierw zachęcenie, a obecnie zmuszenie zamawiających do wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Stan pacjenta stale się pogarsza. W czym upatrujemy nadzieję na zmiany?

Krótka historia kryteriów pozacenowych

Zacznijmy od tego, że przez pierwszych dziesięć lat funkcjonowania zamówień publicznych w Polsce nie było problemu ze stosowaniem kryteriów pozacenowych.

Były stosowane powszechnie tam, gdzie warto było je stosować. Przyjmowaliśmy zasady obowiązujące w Banku Światowym oraz w PRAG, według którego wydawano fundusze przedakcesyjne: roboty budowlane należy kupować po najniższej cenie, a przy zamawianiu usług intelektualnych najważniejsze jest zapewnienie odpowiedniego poziomu jakości. Już ta prosta zasada wnosiła dożo racjonalności w procesy inwestycyjne, czyli największe zamówienia. Fakt, że w wielu przypadkach stosowano kryteria odnoszące się do wiarygodności wykonawcy.

Na marginesie: wszyscy poza zamawiaczami, a nawet zamawiacze w prywatnych decyzjach kierują się kryteriami: cena - jakość - wiarygodność. Ciekawe dlaczego to oczywiste dla wszystkich podejście jest zakazane w UE i czy doczekamy czasów, że nie będzie (tak, jak okazało się, że organizacja zespołu i kwalifikacje personelu zawsze były legalnymi kryteriami).

Wszystko zmieniło się wraz z wejściem do Unii. Po pierwsze, zakazano kryteriów podmiotowych, po drugie, zatrudniono w kontroli zamówień unijnych „młodych-zdolnych”, acz nie mających żadnych doświadczeń w zamówieniach. I tak oto ogon zaczął wywijać kotem.

Z czasem zamawiający, zarzuceni zarzutami, zaczęli odstępować od stosowania kryteriów pozacenowych. Fundusze wymyśliły standardy kontroli nieistniejące gdzie indziej, zwłaszcza w starych krajach Unii. Nie dotyczy to, oczywiście jedynie kryteriów: kontrola źle patrzyła na inne tryby, niż przetarg nieograniczony, na inne wynagrodzenie niż ryczałtowe itp., itd. Polacy Polakom zgotowali ten los. Zakrólował przetarg nieograniczony rozstrzygany po najniższej cenie z ryczałtową umową.

Już dziesięć lat temu rząd zaczął propagować odwrót z tej drogi. W ramach „Nowego podejścia do zamówień publicznych” propagowano stosowanie kryteriów pozacenowych, innych trybów, niż przetarg nieograniczony itd. Bez odzewu. Później Chińczycy zeszli z budowy A2 – ileż było dyskusji, artykułów, wypowiedzi sejmowych i rządowych. Wszyscy zgodnie twierdzili (jak zwykle po szkodzie, ale lepiej późno, niż wcale), że należy stosować kryteria pozacenowe. Bez rezultatu. Przez całe lata w 90% zamówień cena była jedynym kryterium.

Nie mogąc zadziałać „miękko”, rząd postanowił wprowadzić przymus stosowania kryteriów pozacenowych. Rezultat był śmieszny.

Wszyscy się dostosowali: poza kryterium cena o wadze 95-99% zaczęto stosować inne kryteria, najczęściej termin o wadze 1-5%. Po pierwsze, nie miało to żadnego wpływu na wyniki przetargów, po drugie stanowiło zaprzeczenie powszechnej (poza zamówieniami) wiedzy, że „tanio to źle, ale tanio i szybko to jeszcze gorzej”. Już to doświadczenie powinno nauczyć ustawodawcę, że nie da się zmienić rzeczywistości poprzez zmianę przepisu, jesteśmy przecież mistrzami w obchodzeniu prawa.

Zamiast zidentyfikować i usunąć źródła problemu, postanowiono zaostrzyć przepis i zmusić zamawiających do stosowania kryteriów pozacenowych o wadze co najmniej 40%. Rezultat był łatwy do przewidzenia: zamiast kryteriów jakościowych zaczęto stosować „na odczepnego” triadę głupich, a prostych i policzalnych kryteriów: cena – 60%, termin – 20%, gwarancja – 20%. Bezmyślność stosowania tych kryteriów poraża: zdarza mi się dostać zapytanie o szkolenie z kryterium gwarancji (sic!), a znajoma oblała ostatnio rozmowę kwalifikacyjną, gdyż nie wyraziła zachwytu dla stosowanej w instytucji polityki kupowania tłumaczeń na podstawie kryterium gwarancji (sic!).

W większości przypadków stosowana obecnie triada kryteriów nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania. Na szczęście.

Zdarzają się jednak sytuacje, gdy wygrywa oferta znacznie droższa, lecz oferująca wykonanie zamówienia trochę szybciej. To już nie jest śmieszne – to jest straszne. Jak wykazać w takim przypadku zgodność z zasadami finansów publicznych? Jak wykazać, że warto było zapłacić wiele tysięcy więcej za kilka dni/tygodni skrócenia terminu? To jest lub może być niemożliwe. Taka praktyka dopiero spotka się ze słusznymi zarzutami kontroli.

Różne strategie zakupowe

Nie wiem, kto wymyślił i propaguje triadę głupich kryteriów. Wiem, że jest ona właściwa bardzo rzadko. Bardzo rzadko odpowiada rzeczywistym, uzasadnionym preferencjom zamawiającego.

Nie podejmę się wskazywania odpowiednich kryteriów, gdyż odpowiednie kryteria zależą od wielu okoliczności. Znam różne strategie zakupowe i nie podejmuję się rozstrzygać o wyższości którejś z nich. Weźmy na przykład zamawianie robót budowlanych. Z jednej strony, jak już było wspomniane, Bank Światowy wykluczał i nadal wyklucza stosowanie kryteriów pozacenowych na wykonanie robót budowlanych. Z drugiej strony, brytyjska Highways Agency w przetargach (raczej negocjacjach z ogłoszeniem) na budowę autostrad stosuje kryterium jakościowe o wadze 60-70%.

W ramach kryterium „jakość” ocenie podlegają trzy podkryteria:

Oświadczenie o jakości – 50%
Zapewnienie kluczowego personelu – 15%
Oferowana metodologia – 35%

Oświadczenie o jakości, w zależności od specyfiki zamówienia, może odnosić się w szczególności do następujących kwestii (subkryteriów):

zaproponowane ulepszenia dokumentacji projektowej wychodzące naprzeciw wymaganiom zamawiającego,
projekt organizacji pracy na terenie budowy,
efektywne zarządzanie, komunikacja i współpraca z kierownikiem projektu, zamawiającym, podwykonawcami i podmiotami trzecimi,
zapewnienie płatności na rzecz podwykonawców,
zarządzanie jakością, zapewnienie niezależnej kontroli jakości, minimalizacja uchybień, efektywne wykorzystanie środków produkcji,
kontrola kosztów, dotrzymanie budżetu, zdolność prognozowania rocznych budżetów i ceny końcowej,
dotrzymanie harmonogramu, kamieni milowych, szybkość reakcji na zdarzenia.

Komisja przetargowa ocenia, które „oświadczenie o jakości” zapewni zamawiającemu najwyższe przekonanie, że cele wykonawcy zostaną osiągnięte oraz zapewniony będzie stały wzrost jakości. Oceniane jest podejście wykonawcy do wybranych kwestii (subkryteriów) według skali od 1 do 10 punktów.

Dla oceny podkryterium „Zapewnienie kluczowego personelu”, wykonawca zobowiązany jest przedstawić dane dotyczące kluczowego personelu, który jest oceniany w ramach kryterium nie za posiadane wykształcenie i doświadczenie, lecz za jego adekwatność do roli w trakcie realizacji zamówienia.

Jeśli chodzi o „Oferowaną technologię”, na odczepnego wymagania w tym zakresie mogą obejmować, w zależności od specyfiki zamówienia, następujące kwestie (subkryteria):

harmonogram realizacji zamówienia,
harmonogram wykorzystania zasobów w sposób wystarczająco szczegółowy, aby zidentyfikować poszczególne zasoby i środki dla każdej operacji w ramach harmonogramu,
opis podejścia do realizacji każdej operacji w ramach harmonogramu,
identyfikacja ryzyka, opis spodziewanego wpływu ryzyka na harmonogram i koszty, opis proponowanych działań w celu uniknięcia lub zmniejszenia ryzyka (nie może zawierać żadnych realokacji ryzyka).

Oceniane jest podejście wykonawcy do wybranych kwestii (subkryteriów) według skali od 1 do 10 punktów. Zasady przyznawania punktów są opisane w Raporcie z badania pt. „Ewaluacja rozwiązań stosowanych w celu oceny i wyboru ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w projektach drogowych i kolejowych realizowanych w ramach POIiŚ wobec rozwiązań stosowanych w innych krajach członkowskich UE”. Badanie zostało przeprowadzone na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju przez konsorcjum firm: Agrotec Polska Sp. z o.o. oraz Centrum Zamówień Publicznych Sp. z o.o. a Raport jest dostępny w internecie od pięciu lat (również na mojej stronie).

To są dobre przykłady kryteriów, których celem jest ocena jakości prac, które mają zostać wykonane. Jakże daleko od tego podejścia jest polska triada głupich kryteriów.

Więcej przykładów takiego podejścia zawarłem w Poradniku opracowanym na zlecenie Urzędu Zamówień Publicznych i dostępnym na stronie https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/wzorcowe-dokumenty/pozacenowe-kryteria-oceny-ofert. Czy te propozycje ktoś wykorzysta?

Skąd wziąć odpowiednie kryteria?

Przy doborze właściwych kryteriów i ich wag, najwłaściwszym podejściem jest zastosowanie jednej z metod wspomagania podejmowania decyzji. Metody te, rozwijane na potrzeby podejmowania różnych skomplikowanych decyzji, z powodzeniem nadają się do rozwiązania problemów: jakie kryteria? i jakie wagi?

Kilka z tych metod mogłoby być stosowane (a włoskie przepisy wymagają zastosowania jednej z nich):

metoda substytucyjności,
Proces Hierarchii Analitycznej (AHP - Analytical Hierarchy Process),
metody Electre (ELimination Et Choix Traduisant la Realia),
metody Promethee (Preference Ranking Organisation METHod for Enrichment Evaluations),
TOPSIS (Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution),
EVAMIX.

We wspomnianym Poradniku opisuję (a na szkoleniach również ćwiczymy) stosowanie Procesu Hierarchii Analitycznej. Wydaje się, że jest to wystarczająco prosta i dokładna metoda określenia wag kryteriów (zainteresowanych odsyłam na stronę UZP lub moją). W tym miejscu chciałbym zaproponować dwie metody jeszcze prostsze.

1. Hierarchizacja kryteriów pomija etap identyfikacji kryteriów i służy do określenia wzajemnych wag określonych wcześniej kryteriów. Zakładając, że zidentyfikowano pięć właściwych kryteriów, należy sporządzić tabelę jak niżej:

	Kryterium 1	Kryterium 2	Kryterium 3	Kryterium 4
Kryterium 1	Kryterium 1
Kryterium 2
Kryterium 3
Kryterium 4
Kryterium 5

W poszczególnych komórkach na przecięciu wiersza i kolumny należy wpisać numer kryterium, które z tych dwóch jest ważniejsze. Np. w poniższej tabeli zapisano, że kryterium 1 jest ważniejsze od każdego z pozostałych, że kryterium 2 jest ważniejsze od kryterium 3 a mniej ważne od kryterium 4 i 5:

	Kryterium 1	Kryterium 2	Kryterium 3	Kryterium 4
Kryterium 1	Kryterium 1
Kryterium 2	1
Kryterium 3	1	2
Kryterium 4	1	4	3
Kryterium 5	1	5	5	4

Następnie należy zliczyć ile razy każde z kryteriów występuje w tabeli:

Kryterium	Liczba wystąpień	Wagi
Kryterium 1	4	40%
Kryterium 2	1	10%
Kryterium 3	1	10%
Kryterium 4	2	20%
Kryterium 5	2	20%

Wagi mogą zostać obliczone jako proporcja liczby wystąpień w ogólnej liczbie pól. Metoda nie pozwala na precyzyjne określenie wag, ale na pewno jest lepsza od żadnej, a także od społecznego dowodu słuszności (wszyscy tak robią) i historycznego dowodu słuszności (od dawna tak robimy). Ciekawe czy przy pomocy tej prostej metody ktoś osiągnąłby wagę ceny i terminu 20%. Raczej nie – bez wyraźnej przyczyny, której nie wykluczam.

2. Monetaryzacja kryteriów polega na przypisaniu wszystkim kryteriom wartość pieniężnej. Staramy się odpowiedzieć na pytanie: ile to jest dla nas warte? ile jesteśmy gotowi zapłacić więcej?

Załóżmy budowę kanalizacji za 1 mln zł w maksymalnym terminie 40 tygodni. Załóżmy, że technicznie jest możliwe skrócenie terminu realizacji o 20%, czyli 8 tygodni. Ile jest warte skrócenie terminu o (dane „z sufitu”, lecz znacznie poniżej 20%):

Okres skrócenia w tygodniach	Wartość w zł
1-2	20 000
3-4	40 000
5-6	60 000
7-8	80 000

Załóżmy standardową gwarancję 5-letnią i możliwość jej wydłużenia do 10 lat. Ile jest warte wydłużenie gwarancji o każdy rok (dane „z sufitu” jednak z uwzględnieniem zasady, że każdy kolejny rok cenimy bardziej):

Okres wydłużonej gwarancji w latach	Wartość w zł
6	10 000
7	20 000
8	50 000
9	100 000
10	180 000

Załóżmy, że wymagamy kierownika budowy z uprawnieniami oraz preferujemy takiego, który ma duże doświadczenie w realizacji robót poniżej poziomu wody gruntowej (bo taki mamy teren). Ile chcielibyśmy dopłacić za 9 miesięcy pracy takiego kierownika:

Doświadczenie kierownika budowy w latach	Wartość w zł
2-3	18 000
4-5	27 000
6-7	36 000
8-9	48 000
>10	56 000

Jak wyglądałaby ocena takich hipotetycznych ofert:

	Oferta 1	Oferta 2	Oferta 3
Cena	1 000 000	1 200 000	990 000
Skrócenie terminu o tygodni:	5	7	3
Zmniejszenie ceny za termin	- 60 000	- 80 000	- 40 000
Wydłużona gwarancja do lat	6	10	5
Zmniejszenie ceny za gwarancję	- 10 000	- 180 000	0
Doświadczenie kierownika	10	15	2
Zmniejszenie ceny za kierownika	- 56 000	- 56 000	- 18 000
Cena skorygowana	874 000	884 000	932 000

Cena skorygowana służy, oczywiście, jedynie do porównania ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej. Umowa jest zawierana na rzeczywistą cenę zaproponowaną w ofercie najkorzystniejszej.

Mniejsza o dane wzięte „z sufitu”. Ważniejsze, że takie podejście pozwala na rozważanie dylematów: czy rzeczywiście chcemy płacić za skrócenie terminu realizacji 10 tysięcy złotych za każdy tydzień? czy nie warto zapłacić 200 tysięcy więcej za 10-letni okres gwarancji? ile więcej powinien zarabiać doświadczony kierownik budowy? itd., itp. Rozumowanie takie mogłoby zapobiec stosowaniu nierozsądnych kryteriów i ich wag, w szczególności terminu o wadze 20%.

Pozostaje, niestety, następujące zagadnienie: czym wypełnić brakujące kryteria, aby dopełnić do wagi 40%. Jakością, oczywiście. Ale to już odrębny problem.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Śr Sty 22

Pięć plusów nowej ustawy Prawo zamówień publicznych

Pięć plus to nie jest moja globalna ocena nowej ustawy. Pięć plusów to pięć zmian, które uważam za pozytywne, pożądane, idące we właściwym kierunku. A właściwy, moim zdaniem, kierunek to wzrost efektywności zamówień publicznych. Jak to również zadeklarował rząd w uzasadnieniu:

Celem opracowania nowej ustawy jest wprowadzenie nowych rozwiązań opartych na maksymalnej efektywności i przejrzystości udzielanych zamówień publicznych, uwzględniających jednocześnie rolę zamówień publicznych w kształtowaniu polityki państwa oraz potrzebę wsparcia rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, a także innowacyjnych, nowoczesnych produktów i usług.

1. Zasada efektywności

Pojawia się w ustawie nowy art. 17 ust. 1:

Zamawiający udziela zamówienia w sposób zapewniający:
1. najlepszą jakość dostaw, usług, oraz robót budowlanych, uzasadnioną charakterem zamówienia, w ramach środków, które zamawiający może przeznaczyć na jego realizację ora
2. uzyskanie najlepszych efektów zamówienia, w tym efektów społecznych, środowiskowych oraz gospodarczych, o ile którykolwiek z tych efektów jest możliwy do uzyskania w danym zamówieniu, w stosunku do poniesionych nakładów.

Brzmi pięknie, tylko co to zmienia. Przecież większość zamawiających należy do sektora finansów publicznych, w którym obowiązują zasady finansów publicznych określone w art. 44 ust. 3 uofp:

Wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

Nowy przepis Pzp jest w zasadzie powtórzeniem jednej z zasad finansów publicznych, która obowiązuje od dawna.

Tak myślałem jakiś czas temu, chwaląc nową regulację, ale nie przywiązując do niej większej wagi. Aż do momentu, gdy w reakcji na moje lekceważenie upomniał mnie jeden z ekspertów / doradców / trenerów / pełnomocników: co ty mówisz, przecież do tej pory nie chodziło w zamówieniach publicznych o efektywność, lecz o zgodność z prawem! Zaniemówiłem. Jeśli tak zacne nazwisko w centrum Warszawy uważa, że nie obowiązuje zamawiających zasada efektywności, to czego można oczekiwać po zwykłych zamawiających „z mniejszych ośrodków”. To może jest jeden z powodów, dla których jest tak źle? Ludzie nie słyszą na szkoleniach, ani od doradców, ani od kontroli, że podstawowym celem zamówień publicznych jest efektywne wydatkowanie środków publicznych. Ja może przesadzam w druga stronę: nie przejdę do meritum żadnego szkolenia póki nie odpytam uczestników: po co są zamówienia? i póki nie ustalimy, że dla efektywności. Nie, nie przesadzam. Cała nasza wiedza o trybach, przesłankach, klauzulach, formach i wytycznych jest nic nie warta, jeśli nie służy efektywności. Staje się sztuką dla sztuki: kto kogo na czym przyłapie i jak podzielić ten włos na szesnaście (bo na cztery to każdy głupi umie). Widzę ludzi, których to rajcuje. Mnie to mierzi, od dawna i coraz bardziej. Zawsze, gdy nie widzę efektu biznesowego.

Jeśli tak jest, że w opinii wielu zamawiających nie trzeba było dotychczas troszczyć się o efektywność, to nowy artykuł 17 jest najważniejszą rewolucją w zamówieniach od 25 lat. Nic nie może być ważniejszego: oto teraz robienie formalnie poprawnych, lecz nieefektywnych zamówień będzie nie tylko głupie / niemoralne / marnotrawne / bezcelowe, ale również NIELEGALNE. A skoro to będzie nielegalne, to nawet formaliści będą musieli pomyśleć o efektywności. Jakie to piękne. Jak efektywne warunki zamówienia można by opracować, gdyby w to włożyć choć połowę zapału kierowanego na formalnoprawne gierki i podchody.
Tylko czy KIO to zrozumie? Czy uwzględni to kontrola? Czy wykonawcy odpuszczą?

2. Analiza przedwdrożeniowa

Zgodnie z art. 83 ust. 1:

Zamawiający publiczny, przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia, dokonuje analizy potrzeb i wymagań, uwzględniając rodzaj i wartość zamówienia.

2. Analiza, o której mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) badanie możliwości zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb z wykorzystaniem zasobów własnych;
2) rozeznanie rynku:

a) w aspekcie alternatywnych środków zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb,

b) w aspekcie możliwych wariantów realizacji zamówienia albo wskazuje, że jest wyłącznie jedna możliwość wykonania zamówienia.

Ileż było głosów, że kolejna formalność, zbędne obowiązki, kto to będzie robił? i po co? Czy to znaczy, że ktoś tego nie robił? A co z podpunktem b) cytowanego już art. 44 ust. 3 pkt 1 uofp, który statuuje zasadę optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Chyba najwyższy czas ją przypomnieć – bo przecież nowy art. 83 Pzp nie wprowadza żadnych nowych obowiązków, przynajmniej dla podmiotów sektora finansów publicznych. Przy pomocy większej liczby wyrazów wymaga optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Przykłady rozważań dotyczących wykorzystania zasobów własnych, które prowadzimy na szkoleniach:

zważywszy na duże problemy z zamówieniami na nadzór inwestorski (Inżyniera) warto rozważyć zbudowanie własnego zespołu, który mógłby, przynajmniej w pewnym zakresie, zapewnić realizację tych usług
z uwagi na zawyżone stawki rynkowe warto rozważyć zatrudnienie na czas oznaczony lub do wykonania konkretnej pracy pracowników do weryfikacji wniosków o płatność, kontroli itd., itp.
z uwagi na niemożność określenia przedmiotu zamówienia oraz braki wykwalifikowanych pracowników na rynku warto rozważyć stworzenie własnej ekipy budowlanej realizującej drobne prace remontowe i utrzymaniowe

W czasie tegorocznej Letniej Akademii Zamówień Publicznych Marek Komorowski, szef zamówień z Urzędu Miejskiego w Gdańsku, zadał nam piękną pracę. Na podstawie założeń co do zużycia oraz cen rynkowych należy wyliczyć, który z modeli zapewnienia możliwości drukowania dokumentów biurowych jest najkorzystniejszy ekonomicznie:

model 1 – klasyczny: kupujemy kopiarkę oraz tonery płacąc ceny zakupu urządzenia i materiałów
model 2 – modny: wynajmujemy kopiarkę z usługą zapewnienia drukowania płacąc za kopię
model 3 – mieszany: kupujemy kopiarkę i usługę zapewnienia drukowania na niej płacąc cenę zakupu kopiarki oraz za kopię.

Czy ktoś wie „na oko”, który z tych modeli jest najlepszy? Przecież tego nie można rozstrzygać „na oko”, ani „bo inni tak robią”, ani „bo to innowacyjne”. Czy ktoś, poza Gdańskiem, to policzył? Jeśli ktoś takich rzeczy nie liczy to lichy z niego nabywca. W Gdańsku stosują model trzeci (co nie musi oznaczać, że każdemu wyjdzie to samo).

3. Analiza powdrożeniowa

Również w tym zakresie podnoszono wiele zastrzeżeń. Tymczasem dla mnie art. 446 zawiera nakaz w pełni uzasadniony, naturalny wręcz:

1. Zamawiający sporządza raport z realizacji zamówienia, w którym dokonuje oceny tej realizacji, w przypadku gdy:

1) na realizację zamówienia wydatkowano kwotę wyższą co najmniej o 10% od wartości ceny ofertowej;

2) na wykonawcę zostały nałożone kary umowne w wysokości co najmniej 10% wartości ceny ofertowej;

3) wystąpiły opóźnienia w realizacji umowy przekraczające co najmniej 30 dni;

4) zamawiający lub wykonawca odstąpił od umowy w całości lub w części, albo dokonał jej wypowiedzenia w całości lub w części.

2. Zamawiający może sporządzić raport w przypadkach innych niż określone w ust. 1.

3. Raport zawiera:

1) wskazanie kwoty, którą wydatkowano na realizację zamówienia, oraz porównanie jej z kwotą wynikającą z szacowania wartości zamówienia oraz ceną całkowitą, podaną w ofercie albo maksymalną wartością nominalną zobowiązania zamawiającego wynikającą z umowy, jeżeli w ofercie podano cenę jednostkową lub ceny jednostkowe;

2) wskazanie okoliczności, o których mowa w ust. 1, oraz przyczyn ich wystąpienia;

3) ocenę sposobu wykonania zamówienia, w tym jakości jego wykonania;

4) wnioski co do ewentualnej zmiany sposobu realizacji przyszłych zamówień lub określenia przedmiotu zamówienia, z uwzględnieniem celowości, gospodarności i efektywności wydatkowania środków publicznych.

Można, oczywiście, dyskutować, czy progi określone w tym przepisie nie są za niskie i dlaczego wielkości opóźnienia nie odniesiono do pierwotnego terminu (30 dni to czasem skandaliczne opóźnienia, a czasem niezauważalne). Niemniej, w każdym przypadku, gdy zamówienie nie zostało wykonane lub zostało wykonane w sposób znacznie odbiegający od założeń – zamawiający powinien szukać odpowiedzi na pytanie: dlaczego poszło nie tak?

Uczciwa odpowiedź na takie pytanie jest na wagę złota, może być warunkiem powodzenia kolejnego projektu. Chodzi o rzetelne wnioski, a nie powtarzane przez największego zamawiającego slogany: wszystkiemu winni są nieuczciwi i pazerni wykonawcy. Nie bronię wykonawców, bo swoje na sumieniu mają, ale zasadniczo tańcują tak, jak gra zamawiający, a zamawiający gra nieczysto.

Uczciwa odpowiedź wymagałaby przyznania się do błędów. Tylko kto w dzisiejszym świecie miałby taką odwagę. I czy nie musiałby szybko szukać nowej pracy?

Na marginesie: rozważaliśmy na wakacyjnym szkoleniu jakie KPI powinny być stosowane do oceny jakości pracy nabywców publicznych. Liczba przeprowadzonych postępowań – chyba nie bo przetarg przetargowi nierówny. Czas trwania postępowań – jeszcze gorzej, bo szybkie przetargi są zwykle odwrotnością efektywnych. Brak odwołań – kiepsko, bo nie będziemy mieć odwagi stawiać wykonawcom wymagań, które komuś mogą się nie spodobać. Wielkość oszczędności – brzmi ładnie, ale jak i od czego to mierzyć. Ostatecznie wyszło, że dobrym miernikiem (który mógłby mieć zastosowanie do wielu innych funkcji i zawodów) byłoby: czego się nauczyłeś w tym roku? Czy na podstawie tegorocznych doświadczeń zmienisz coś na przyszłość? Co można poprawić? Nic? – musisz zmienić miejsce pracy. Nie rozwijasz się. I wcale nie chodzi o to, że robisz coś źle, ale jeśli nie widzisz możliwości poprawienia, tego, co robisz – zajmij się czymś innym. Na twoje miejsce przyjmiemy kogoś innego, kto świeżym spojrzeniem może zobaczy pole do usprawnień. To nie jest złośliwość pracodawcy, lecz jest podstawowa argumentacja tzw. awansów poziomych. Gdyby w ten sposób nagradzać nabywców, może mielibyśmy motywację, aby przyznać się do błędów, uczyć na nich i być coraz lepszymi. Osobiście pamiętam tylko przegrane arbitraże, bo te, które potwierdziły mój punkt widzenia przecież niczego mnie nie nauczyły.

4. Obowiązek współpracy

Pojawia się w ustawie art. 431 o treści: Zamawiający i wykonawca wybrany w postępowaniu o udzielenie zamówienia obowiązani są współdziałać przy wykonaniu umowy w sprawie zamówienia publicznego, zwanej dalej „umową”, w celu należytej realizacji zamówienia.

O zgrozo, również w tym przypadku wypada zacząć od stwierdzenia, że to żadna zmiana. Po pierwsze, umowy w sprawie zamówienia publicznego to umowy wzajemne, określające zarówno prawa, jak i obowiązki obu stron. Nie jest więc tak, że po zawarciu umowy zamawiający bierze urlop, bo teraz kolej na działanie wykonawcy. Zamawiający ma swoje zobowiązania wynikające z umowy, które mogą warunkować realizację świadczeń wykonawcy. Jakkolwiek zamawiający starałby się pominąć w umowie swoje zobowiązania, rzadko ograniczają się one do zapłacenia faktury.

Zamawiający zwykle pamiętają regulację art. 354 § 1 Kc: Dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje - także w sposób odpowiadający tym zwyczajom. Pamiętają i starają się egzekwować od wykonawcy świadczenia wprost nie wymienione w umowie, a wynikające np.. z celu społeczno-gospodarczego. Wolą nie pamiętać o następnym paragrafie tego artykułu: W taki sam sposób powinien współdziałać przy wykonaniu zobowiązania wierzyciel. Oznacz to, że nawet, jeśli zamawiający pominął w umowie milczeniem swoją rolę przy realizacji zamówienia, to zakres jego obowiązków może wynikać z celów zamówienia, zasad współżycia społecznego lub ustalonych zwyczajów.

I brak tej współpracy wykonawcy często zarzucają publicznym zamawiający twierdząc, że łatwiej dogadać się z prywatnymi klientami, którzy – mimo, że nastawieni na maksymalizację zysku – częściej godzą się na ustępstwa. No właśnie, jak można godzić się na ustępstwa? „Widziały gały co brały” więc żadnych ustępstw, chyba, że w wyniku wyroku sądowego (stara mantra: rozumiem, ale nie mogę - idź do sądu).

Jak współpracować nie idąc na ustępstwa? Jak poczynić ustępstwa nie wprowadzając zmian naruszających równowagę ekonomiczną umowy lub umowy ramowej na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany pierwotnie w umowie lub umowie ramowej, czyli bez naruszenia art. 144 Pzp? Oto prawdziwy problem.

Po pierwsze, współpraca, z wykonawcą nie polega w pierwszej kolejności na ustępstwach, czyli rezygnacji z praw zamawiającego. To m. in. nie egzekwowanie należytej staranności od wykonawców przyniosło fatalny stan zamówień publicznych w Polsce. Powstała grupa firm wyspecjalizowanych w realizacji zamówień publicznych wedle zasady: najpierw trzeba wygrać nawet za rażąco niską cenę, a następnie wykonać z jeszcze niższą jakością, aby coś zarobić. Wykonawca zakładał (czy czas przeszły jest tu właściwy), że zamawiający odbierze fuszerkę bo terminy, bo to nie dla nas, bo nie będziemy przecież chodzić po sądach…

Nie tędy droga. Nie chodzi przede wszystkim o rezygnację z uprawnień zamawiającego. Chodzi o zmianę sposobu działania, o odejście od stylu władczo-nadzorczego. Współpraca to przede wszystkim nie utrudnianie wykonawcy jego pracy. Niestety, nie wedle zasady: nie utrudniamy bo nie bierzemy udziału. Nie utrudnianie, to niezwłoczne reagowanie na zgłaszane problemy, podejmowanie szybkich decyzji (ile nierozwiązywalnych dziś problemów można byłoby uniknąć, gdyby ktoś we właściwym czasie podjął właściwe decyzje), nie blokowanie działań wykonawcy. Współpraca to również stały, ale nie nadmierny monitoring postępu i jakości prac, wychodzenie z propozycjami mogącymi przyczynić się do należytej realizacji zamówienia i akceptacja takich propozycji wykonawcy (np. inżynieria wartości).

Współpraca może również wymagać zwiększenia obowiązków zamawiającego lub zmniejszenia jego uprawnień. Jak to robić legalnie? Przede wszystkim: realizacja zamówienia nie jest grą o sumie zerowej (to, co wykonawca zyskuje, to traci zamawiający i odwrotnie). Są zmiany będące ustępstwem nie naruszające równowagi ekonomicznej na korzyść wykonawcy. Zwykle jednak w takich sytuacjach powinno dochodzić do wzajemnych ustępstw, ustępstw wycenionych w taki sposób, że się równoważą, są korzystne dla obu stron. To nie jest proste, niemniej przez wiele lat (do noweli z 2009 roku) ładnie uzasadnialiśmy, że zmiany są korzystne dla zamawiającego, mimo, że wiążą się np. ze wzrostem wynagrodzenia wykonawcy.

Takie zmiany będą zawsze budzić wątpliwości. Dlatego uważam, że obowiązek współpracy z wykonawcą, choć odnosi się do etapu realizacji zamówienia, należy wykonać przede wszystkim na etapie konstruowania umowy. Należy przewidywać w umowie zasady współpracy, w tym zasady dostosowania zakresu prac, wysokości wynagrodzenia wykonawcy i terminu wykonania (oraz inne) do zmieniających się okoliczności. Brak tych zasad w umowie pozbawia zamawiającego możliwości współpracy z wykonawcą, w szczególności zarządzania zmianami. Jakie to piękne: umowy takie (np. remont na ryczałcie) będą nie tylko głupie / nieefektywne / jednostronne, ale również NIELEGALNE. Również ci, którzy dbają przede wszystkim o czystość procedur będą musieli zgodzić się na spotkanie z wykonawcą, negocjacje, wzajemne ustępstwa, wypracowanie kompromisu…

5. Kontrole

Nie trzeba nikogo przekonywać, że obecny stan zamówień publicznych w Polsce zawdzięczamy w dużej mierze kontroli. Zamawiający nie piszą elastycznych warunków zamówienia, gdyż boją się kontroli. Aby uniknąć jakiejkolwiek uznaniowości, precyzują SIWZy do tego stopnia, że nikt, poza wąską grupą wyspecjalizowanych zamawiaczy i wykonawców, nie jest w stanie tego zrozumieć. I dziwimy się, że MŚP nie składają ofert.

Na marginesie: czy ktoś prosił kiedy znajomego spoza branży / potencjalnego oferenta / pracownika innej komórki merytorycznej w organizacji o przeczytanie SIWZa i zaznaczenie wszystkiego, czego nie rozumie? Ale w pełnej wolności, nie merytorycznych członków komisji, którzy najczęściej nie mają odwagi przyznać, ze nie rozumieją. Wynik takiego eksperymentu mógłby być ciekawy.

Skoro kontrole skupiają się na badaniu formalnej poprawności, skupiamy się na tym. Często nie ma już czasu, ani siły troszczyć się jeszcze o efektywność, której i tak nikt nie doceni. Stale podziwiam wszystkich, którzy w tym nieprzyjaznym otoczeniu starają się o efektywność wydatków. Robimy to z różnych powodów: żeby mieć satysfakcję z pracy, bo tak wypada, bo wszyscy powinni rzetelnie pracować, dla radości, że kombinacyjka się udała. Jakie to szczęście, że jest tylu pasjonatów. Czy nie należałoby jednak czegoś zmienić w kontroli, aby każdy z nas miał większą motywację do efektywności?

Pomysły były różne, np. aby od wyników kontroli można było się odwołać do Prezesa UZP. Piękny pomysł (przy założeniu, że Prezes będzie nastawiony funkcjonalnie), ale chyba niekonstytucyjny. Jedyne, co się urodziło z tych prac, to Komitet do spraw Kontroli w Zamówieniach Publicznych. Pod egidą ministra ds. gospodarki (znów problem ze zmianą podległości UZP dokonaną onegdaj) spotykać się mają przedstawiciele:

Premiera
Prezesa UZP
Prezesa UOKiKu
ministra rozwoju regionalnego
audytowej
Prezesa NIKu
RIO
Prezes KIO.

Zgodnie z art. 494 do zadań Komitetu należy:

1) monitorowanie i analiza działalności organów kontroli (…), w tym dokonywanie analizy przypadków, w których działania tych organów ujawniły nieprawidłowości w przestrzeganiu przepisów o zamówieniach, a także rozbieżności w stosowaniu lub rozumieniu tych przepisów, oraz przygotowywanie wniosków z tej analizy;

2) proponowanie działań, w tym działań zapobiegawczych, odpowiadających wnioskom z analizy;

3) zapewnianie możliwości współpracy organów kontroli (…);

4) występowanie do Prezesa Urzędu o przeprowadzenie szkolenia dla instytucji kontrolnych, wydanie opinii lub podjęcie innych działań zmierzających do zapewnienia prawidłowego i jednolitego rozumienia przepisów o zamówieniach;

5) proponowanie rozwiązań w zakresie zmiany w systemie kontroli zamówień, w tym w polityce zakupowej państwa;

6) proponowanie (…) treści stanowiska w zakresie zastrzeżeń zgłaszanych przez Komisję Europejską w odniesieniu do stosowania przepisów o zamówieniach;

7) propagowanie dobrych praktyk w zakresie standardów kontroli zamówień;

8) współpraca w sprawach związanych z rozwojem systemu kontroli zamówień z innymi państwami, organizacjami oraz instytucjami międzynarodowymi i zagranicznymi.

Powstaje nowy organ o płynnych kompetencjach… Jak można się z tego cieszyć. Ja jednak mam nadzieję (nadzieja umiera ostatnia), że to szacowne gremium wymusi daleko i we właściwym kierunku idące zmiany w zasadach kontroli. Może mniej będzie kontroli robionych na zasadzie: dajcie człowieka, paragraf zawsze się znajdzie. Może kontrola będzie miała zakaz nadinterpretacji przepisów, może przywrócimy domniemanie niewinności, może podstawowym kryterium będzie wreszcie efektywność wydatku, a nie porządek w papierach. Może wreszcie zacznie obowiązywać kontrole unijne uprawdopodobnienie, że naruszenie miało wpływ na budżet UE. Takich marzeń mam wiele.

Byłem ostatnio na szkoleniu prowadzonym po części przez wysokiego rangą pracownika kontroli zamówień finansowanych ze środków unijnych w Rumunii. Opowiadał, że zawsze miarkują korekty, a często odstępują od ich nakładania, gdy zachowano konkurencyjność postępowania przejawiającą się wpłynięciem dużej liczby nie podlegających odrzuceniu ofert. Pytamy: naprawdę? przecież nasze „fundusze” mówią i piszą, że nie może być podstawa miarkowania korekt duża liczba ofert (brak odwołań również nie). A on, że mają to wypracowane wspólnie z kilkoma państwami regionu i zaakceptowane przez Komisję. Czyli jednak można. W Rumunii.

Powyższy tekst ukazał się na łamach Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Wt Sty 21

Jak to wszystko się zaczęło?

25 lat polskich zamówień publicznych

Mało kto dzisiaj pamięta, że pierwszy projekt ustawy o zamówieniach publicznych powstał w wyniku przetargu, który wygrała znana amerykańska kancelaria. Efekt tej pracy trafił do Szefa Urzędu Rady Ministrów (dziś Kancelaria Premiera), który przekazał go do weryfikacji jednemu ze swoich asystentów. Ten sformułował szereg istotnych zastrzeżeń, przede wszystkim w zakresie braku powiązania z polskim systemem prawnym. Szef na to: „Takiś mądry, to siadaj i pisz lepszą ustawę”. W ten sposób Marian Lemke został rzucony na głębokie wody zamówień publicznych a nie utonął, lecz stworzył znakomity projekt ustawy.

Samodzielny Zespół
ds. Zamówień Publicznych

Polska ustawa o zamówieniach publicznych była pierwszą implementacją ustawy modelowej opracowanej przez Komisję Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Międzynarodowego Prawa Handlowego (UNCITRAL - United Nation Commission on International Trade Law).

Pracownicy tej organizacji dokonali przeglądu rozwiązań prawnych stosowanych na świecie i opracowali rozwiązania modelowe (obecnie prezentowana jest druga wersja tej ustawy z 2011 roku). Miały one służyć rządom i parlamentom w reformie systemów krajowych, a przede wszystkim w budowie regulacji od podstaw m. in. w nowych demokracjach w Europie Środkowej. Ustawa modelowa nie uwzględniała, oczywiście, lokalnych uwarunkowań prawnych i instytucjonalnych, do których musiała być każdorazowo dostosowywana. Marian Lemke dokonał pierwszej udanej „inkulturacji” ustawy modelowej. Wiele organów i organizacji międzynarodowych (poza Wspólnotami Europejskimi) uznało polskie regulacje za najlepsze. Z polskich doświadczeń korzystały kraje ościenne, a od wielu lat Marian Lemke pomaga w ramach OECD we wdrażaniu rozwiązań w państwach stowarzyszonych lub kandydujących do Unii Europejskiej.

Wróćmy jednak do roku 1994. Wiosną tego roku drugi rocznik słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej („Pro publico bono”) kończył swoją edukację. Ostatnim akordem była, jak zwykle, konferencja absolwentów KSAP będąca swoistym „targiem niewolników”. Absolwenci prezentują swoje osiągnięcia, a obecni na sali „łowcy głów” mogą wybrać sobie pracowników. Nie zawsze to działa w praktyce, jednak wtedy działało.

Przed konferencją wiedzieliśmy, że będzie na sali ktoś poszukujący ludzi do zamówień publicznych. Dyrektor KSAP Maria Gintowt-Jankowicz, wiedząc, że czeka nas budowa systemu zamówień publicznych zadbała wcześniej o to, aby kilku słuchaczy trafiło na staże zagraniczne do instytucji zajmujących się zamówieniami publicznymi (ja miałem możliwość przyglądać się rozwiązaniom stosowanym w Teksasie).

Po konferencji zostaliśmy zaproszeni przez Mariana Lemke na rozmowy w sprawie pracy, w wyniku których zatrudnił w Urzędzie Rady Ministrów trójkę: Joannę Nosewicz, Mirosława Kochalskiego i mnie). Stanowiliśmy trzon Samodzielnego Zespołu ds. Zamówień Publicznych: Joanna pomagała w legislacji (projekt ustawy był już w sejmie), Mirosław organizował przyszły Urząd Zamówień Publicznych, ja zajmowałem się szkoleniami i promocją.

W ciągu trzech kwartałów wykonaliśmy kawał dobrej roboty. W dniu 10 czerwca 1994 r. została uchwalona ustawa o zamówieniach publicznych, a w ciągu kilku następnych miesięcy wydane zostały wszystkie akty wykonawcze. Wykonano wszystkie prace umożliwiające powołanie i funkcjonowanie od dnia 1 stycznia 1995 r. Urzędu Zamówień Publicznych (początkowo na ul. Litewskiej, w budynku użytkowanym obecnie przez MSZ). Od tego dnia pracownicy Samodzielnego zespołu stali się pracownikami UZP, a Marian Lemke jego wiceprezesem.

Przed naszym dołączeniem do Zespołu polski rząd nawiązał współpracę z amerykańską EPA – Environment Protection Egency, agencją federalną Stanów Zjednoczonych działającą w celu ochrony zdrowia ludzkiego oraz środowiska naturalnego. Jej pracownicy polskiego pochodzenia, na czele z Johnem Krakowiakiem, przeprowadzili kilka szkoleń dla polskich urzędników z zakresu zamówień publicznych. W trakcie tych szkoleń wiedzą i zaangażowaniem wyróżniali się Halina Strzelczyk, Hanna Niedziela i Andrzej Banaś, z którymi nawiązaliśmy współpracę. Szczególnie doświadczenia Haliny Strzelczyk, która prowadziła wcześniej przetargi w oparciu o procedury Banku Światowego stanowiły nieocenione źródło wiedzy i inspiracji.

System szkoleń

Vacatio legis ustawy wynosiło niecałe pół roku dla administracji rządowej i półtora roku dla samorządów. W tak krótkim czasie należało przekazać tysiącom osób wiedzę niezbędną do realizacji zamówień publicznych. Wiedzę, której sami mieliśmy niewiele. Pomysł na system szkoleń zasadzał się na dwóch założeniach: z jednej strony, powinniśmy mieć wpływ na to, co i jak jest nauczane, z drugiej strony, to musi być oparte na zasadach rynkowych, musi się wszystkim opłacać. W celu zapewnienia w krótkim okresie dostępności dużej liczby odpowiednich szkoleń należało skoncentrować się na materiałach szkoleniowych, trenerach oraz firmach szkoleniowych.

Opracowanie materiałów szkoleniowych powierzyliśmy dwójce trenerów, którzy przeszli wcześniej szkolenie z zakresu metodyki nauczania dorosłych w ramach Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej: Januszowi Doleckiemu i Jerzemu Czabanowi, którzy przygotowali ciekawy, interakcyjny materiał, obejmujący podstawy zamówień publicznych.

Rekrutacja kandydatów na trenerów była prowadzona w ministerstwach i urzędach centralnych, Regionalnych Izbach Obrachunkowych oraz organizacjach pozarządowych (np. FRDL). Szkolenie kandydatów obejmowało dwie 5-dniowe sesje, jedna poświęcona prawu zamówień publicznych, druga metodyce nauczania i praktyce prowadzenia szkolenia w oparciu o przygotowany materiał szkoleniowy. Na zakończenie był egzamin, podobno trudny, z punktami ujemnymi za błędną odpowiedź - wszak lepiej, aby trener przyznał, że nie wie, niż gadał głupoty. Do końca roku 1994 odbyły się trzy tury szkoleń trenerów, w wyniku których egzaminy zdało niemal 100 osób. Niektórzy są czynni do dziś (nie będę ich wymieniał, bo mógłbym kogoś pominąć, mam jednak nadzieję, że nie jest trudno zdobyć te informacje).

Aby zapewnić odpowiedni poziom techniczny (sale, przerwy kawowe itp.), zawieraliśmy porozumienia z firmami szkoleniowymi. Zobowiązywały się one do zatrudniania wyłącznie trenerów z listy (po dwójce na każde szkolenie) i rozdawania wyłącznie naszych materiałów szkoleniowych. W zamian szkolenia organizowane w ramach porozumień były promowane przez nas i naszych współpracowników w urzędach centralnych i wojewódzkich (pełnomocnicy wojewodów ds. zamówień publicznych). To były czasy sprzed internetu, informacje czerpało się zupełnie inaczej niż dziś. Każda organizacja szkoleniowa mogła wejść do sieci (było ich do końca 1994 ponad 100), przy czym nikt nikomu nie zabraniał szkolić bez porozumienia.

W ten sposób udało się w krótkim czasie przeszkolić znaczną liczbę urzędników i przedsiębiorców, co pozwoliło na efektywny start systemu zamówień publicznych od dnia 1 stycznia 1995 roku. Ten system szkoleń został wysoko oceniony przez organizacje międzynarodowe (m. in. Bank Światowy i OECD) i próbowano go kopiować w innych państwach regionu.

Drugi etap rozwoju systemu szkoleń był realizowany w latach 1995 - 1996 w sposób bardziej sformalizowany i usystematyzowany. W ramach programu Fiesta Procurement finansowanego przez OECD przygotowaliśmy przetarg opracowanie 6 programów szkoleniowych wraz z materiałami szkoleniowymi oraz przeprowadzeniem szkoleń trenerów:

Zasady postępowania i konkurencyjność – m. in. konflikt interesów, analiza rynku,
Przetarg nieograniczony i ograniczony – m. in. kryteria oceny ofert, rażąco niskie ceny,
Przetarg dwustopniowy i negocjacje – m. in. strategie i techniki negocjacyjne,
Umowy na dostawy i usługi – m. in. mierzenie rezultatów, zarządzanie zmianami,
Zamówienia na roboty budowlane – m. in. zarządzanie umową, rozwiązywanie sporów,
Umowy na systemy informatyczne – m. in. definiowanie potrzeb, tworzenie umów.

Mimo upływu lat większość materiałów szkoleniowych powstałych w ramach zamówienia realizowanego przez Lubelską Szkołę Biznesu pozostaje aktualna (cóż z tego, że nie ma już przetargu dwustopniowego). Patrząc z dzisiejszej perspektywy trzeba ze smutkiem stwierdzić, że nie posunęliśmy się wiele w stosunku do treści materiałów szkoleniowych opracowanych dwadzieścia kilka lat temu. Nadal nie bardzo wiemy co to jest compliance, nie stosujemy jakościowych kryteriów oceny ofert, nie prowadzimy z wykonawcami negocjacji, nie wprowadzamy do umów instrumentów pozwalających na efektywne zarządzanie zmianą itd., itp.

Szkolenia trenerów w oparciu o te materiały przeszło wiele osób, jednak krótko po zakończeniu tego projektu UZP (już bez mojego udziału) zamknął system szkoleń opisany wyżej. Nie było już ani oficjalnie zatwierdzonych materiałów, ani listy trenerów, ani porozumień z firmami szkoleniowymi. Zaczął działać rynek w postaci czystej, co trwa do dziś.

Czy dobrze się stało? Z jednej strony, rozumiem, że Urząd nie chce odpowiadać za treści przekazywane na szkoleniach przez certyfikowanych trenerów (zawsze wejdzie do takiego grona ktoś, kto będzie miał inną wizję zamówień i nie będzie się powstrzymywał w jej głoszeniu). Z drugiej strony, gdy dyskutujemy nad tym, dlaczego rząd nie może przebić się do swoich służb z polityką zakupową państwa, z celami nowego podejścia itp., ludzie mówią „przecież na szkoleniach słyszeliśmy wielokrotnie, że przetarg nieograniczony jest najlepszym trybem, że 100% cena jest najlepszym kryterium, że wynagrodzenie ryczałtowe jest najlepsze”.

Powstaje pytanie kto i dlaczego mówi takie rzeczy na szkoleniach? Dlaczego trenerzy nie uczą zamówień tak, jak rząd chciałby, aby były robione? Dlaczego pracodawcy wysyłają pracowników na szkolenia prowadzone wbrew polityce państwa w tym zakresie? I wreszcie: czy rząd mógłby cos zrobić, aby dotrzeć do swoich służb z przekazem, który jest ignorowany przez rynek?

Może należy rozważyć doświadczenia z początku budowy systemu, spowodować powstanie szkoleń realizujących cele rządu…

Równolegle do szkoleń trenerów organizowaliśmy w drugiej połowie roku 1994 i w roku następnym szkolenia dla kandydatów na arbitrów (oczywiście bez modułu metodycznego). Bardzo dużo osób brało w nich udział i bardzo dużo osób przystąpiło do egzaminu. W przeciwieństwie do egzaminu trenerskiego, ten był łatwy, zbyt łatwy. Prawie wszyscy chętni go zdali, co było powodem wielu dalszych problemów z jakością orzecznictwa. Po wielu latach postanowiono zastosować drastyczne lekarstwo, czyli powołać zawodową Krajową Izbę Odwoławczą. Patrząc z dzisiejszej perspektywy, wcale nie jestem przekonany, że to był właściwy krok. Więcej: jestem przekonany, że „dalsza profesjonalizacja” KIO poprzez dopuszczenie do orzekania wyłącznie prawników po aplikacji będzie błędem. Wydaje się, że idea zespołów arbitrów reprezentujących różne zawody (zwykle powiązane z przedmiotem sporu), z których dwaj byli wyznaczani przez strony wcale nie była zła. Może (na pewno) zły był tylko egzamin…

Promocja

Wprowadzenie zamówień publicznych to duża zmiana. Trzeba dotrzeć z informacją do bardzo dużego grona odbiorców: tysięcy urzędników, dziesiątków tysięcy przedsiębiorców. Dzięki funduszowi PHARE zorganizowaliśmy przetarg (zgodnie z PRAG - Practical Guide to Contract Procedures for EU External Actions) na promocję systemu zamówień publicznych. Opis przedmiotu zamówienia nie był skomplikowany, nie umieliśmy przecież i nie chcieliśmy pisać firmom PR-owym co i jak mają robić. Chcieliśmy, aby potencjalni wykonawcy opisali w ofertach co oferują. Opis stwierdzał jedynie do kogo i z jakim przesłaniem chcemy dotrzeć:

• do zamawiających – że muszą się nauczyć nowych reguł,
• do wykonawców – że teraz każdy będzie miał równe szanse i warto ubiegać się o zamówienia,
• do społeczeństwa – że teraz pieniądze publiczne będą wydawane przejrzyście i uczciwie.

Jak wiadomo, na działania informacyjne można wydać dowolną pulę pieniędzy. Aby dostać porównywalne oferty trzeba wykonawcom określić budżet, jaki mają do dyspozycji (najlepiej w podziale na wynagrodzenie wykonawcy i budżet techniczny). Tak zrobiliśmy, co pozwoliło nie stosować w ogóle kryterium ceny (a na mieście nadal dobrze się ma pogląd, że cena jest obowiązkowym kryterium oceny ofert:( Wykonawcy konkurowali zakresem oferowanych usług oraz ich jakością, nie ceną (wygrała firma profile).

W ramach projektu powstała m. in. broszurka „Zamówienia publiczne – co powinni wiedzieć urzędnicy i przedsiębiorcy”, zgrabna i atrakcyjna graficznie opowieść o najważniejszych zasadach, np.:

Zamawiający nie może ujawniać informacji:

których ujawnienie narusza w a ż n y interes państwa, w a ż n e interesy handlowe stron oraz zasady uczciwej konkurencji,
związanych z przebiegiem badania i oceny ofert, z wyjątkiem informacji zamieszczanych w protokole postępowania.

Tak, tak, w tamtym czasie żaden z wykonawców nie mógł oglądać ofert konkurencji (w procedurach Banku Światowego i wielu rozwiniętych państwach nadal tak jest). Ciekawe dlaczego w Polsce panuje obecnie powszechne przekonanie, że jawność ofert jest fundamentem uczciwości systemu. Tymczasem ujawnianie ofert konkurencji sprowadziło na polskie zamówienia publiczne lawinę nieszczęścia…

Broszurka ta została wydana w olbrzymim nakładzie, gdyż miała trafić zarówno do urzędników, jak i przedsiębiorców. Rozważaliśmy właściwy kanał dystrybucji. Do kogo powinna trafić? Zarówno zamawiający, jak i wykonawcy czerpią wiedzę na temat przepisów prawnych z Dziennika Ustaw (wydawanego w onym czasie w postaci papierowej). Wybór wydawał się oczywisty: broszurka zostanie dołączona do jednego z wydań Dziennika Ustaw, trafi w ten sposób w ręce prawników obsługujących organizacje, a ci przeczytają i przekażą dalej (wszak to wielce wykształcona elita społeczna). Tak też zrobiliśmy. Rezultat był mniejszy, niż żaden. Dziesiątki czy setki tysięcy (nie pamiętam) egzemplarzy wpadło jak kamień w studnię i tyleśmy je widzieli. Zainteresowani też nie widzieli. Co poszło nie tak, nie wiem do tej pory.

Drugą wpadkę zaliczyliśmy chyba z logo Urzędu. Mało kto dziś pamięta (i nie mogłem tego znaleźć w necie – może i dobrze) pierwsze logo UZP zamieszczane chyba najdłużej na Biuletynie Zamówień Publicznych. Był to stylizowany paragraf, który zbyt wielu kojarzył się raczej z hasłem „ręka w rękę”. Lepiej, że to już prehistoria.

Poza tym organizowaliśmy wiele konferencji w różnych częściach Polski, Prezes UZP Józef Żuk, a później również Wiceprezes Tomasz Czajkowski przyjmowali zaproszenia na różnej rangi spotkania, przygotowywaliśmy materiały dla mediów itd., itp. W rezultacie chyba wszyscy, którzy powinni dowiedzieć się o nowych regułach zamówień publicznych otrzymali niezbędne informacje.

Chociaż nie: co jakiś czas dochodziły sygnały, że w konkretnej instytucji lub w konkretnej gminie ustawa o zamówieniach publicznych „się nie przyjęła”. Wielce oburzające? Akurat tak samo jak „nie przyjęły się inne tryby, niż przetarg nieograniczony i wolna ręka”, „nie przyjęły się kryteria jakościowe”, „nie przyjęły się klauzule społeczne mające jakiekolwiek znaczenie”, „nie przyjęły się uczciwe umowy” i wiele innych. Wtedy jednak mieliśmy poczucie, że uczestniczymy w czymś ważnym, mądrym i dobrym…

Powyższy tekst ukazał się w numerze 07/2019 Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Wt Sty 21

Przeklęta jawność ofert

Znowu rozgorzał spór o fundamenty: zamówienia publiczne mają służyć efektywności czy przeciwdziałaniu korupcji. Tym razem idzie o tajemnicę przedsiębiorstwa. Ciekawe jak długo jeszcze będziemy wałkować kwestie podstawowe.

Stare, dobre czasy

Część czytelników pamięta zapewne czasy, kiedy wykonawcy nie mieli wglądu w oferty konkurencji. Stare, dobre czasy. Okres, w którym zamawiający zachowywali się racjonalnie. W szczególności powszechnie stosowano trzy racjonalne zasady:

warunki udziału bywały formułowane nie jako „minimalne poziomy zdolności”, lecz jako „przesłanki lub wytyczne”,
oczekiwano, że oferty będą zasadniczo zgodne z SIWZ,
stosowano kryteria niewymierne.

Dzięki temu:

nie wykluczano wykonawców wiarygodnych, którym jednak zabrakłoby dzisiaj np. jakiegoś elementu rozbudowanej definicji zamówienia podobnego,
nie odrzucano ofert za nieistotne błędy,
wybierano ofertę rzeczywiście najkorzystniejszą.

Stosowaliśmy zasadę słuszności, w której upatruje się obecnie nadzieję na zmianę podejścia. Cel szlachetny, lecz jestem przekonany, że samo wpisanie do ustawy zasady słuszności nic nie zmieni. Przecież obecnie wszyscy zamawiający, łącznie z hiperformalistami, uważają, żs postępują słusznie.

Każdy z wykonawców mógł zadbać o swój interes przede wszystkim weryfikując sposób postępowania zamawiającego ze swoją ofertą. Podważanie ofert konkurencji również miało miejsce, ale w znacznie mniejszym zakresie. Wedle zasady: jeśli nie spełniam wymagań lub złożyłem słabą ofertę, to nie zasługuję na uzyskanie zamówienia. Dopiero później ktoś rzucił hasło, że to mało, że wykonawca musi mieć również możliwość podważenia konkurenta i jego oferty. Ciekawe dlaczego.

Na marginesie. Z kolejną odsłoną tego sporu mieliśmy do czynienia całkiem niedawno: przy awanturze wokół art. 182 ust. 2 pkt 6 Pzp. Czy w postępowaniach krajowych można żądać wykluczenia konkurenta i odrzucenia jego oferty?

Nie – głosiło ustabilizowane orzecznictwo KIO. Tak – głosił Urząd i skarżył postanowienia. Jest dla mnie oczywiste, że użyte w tym przepisie pojęcie „wybór najkorzystniejszej oferty” należy rozumieć wąsko i odnosić jedynie do czynności oceny ofert, której rezultatem jest uszeregowanie ofert od najbardziej do najmniej korzystnej i identyfikacja oferty najkorzystniejszej. W przeciwnym razie, jeżeli rozumieć to pojęcie szeroko, jako obejmujące wszystkie czynności zmierzające do wyłonienia oferty najkorzystniejszej, w tym kwalifikację wykonawców (i ich wykluczenie) oraz badanie ofert (i ich odrzucenie) zupełnie bezsensownie brzmią punkty 3) i 4) tego przepisu.

Gdyby, przy okazji dodawania pkt 6) zostały usunięte punkty 3) i 4) – sprawa byłaby jasna: wybór najkorzystniejszej oferty należy rozumieć szeroko, gdyż niepodobna zmiany interpretować jako zabranie wykonawcy prawa do zakwestionowania swojego wykluczenia lub odrzucenia jego oferty. Skoro jednak punkty 3) i 4) pozostały i zostały jedynie uzupełnione o pkt 6) – nie sposób rozumieć tego punktu jako obejmującego równocześnie pkt 3) i 4). Wyliczenie takie urąga logice. Rozumiem, że odrzucamy obecnie logikę i uginamy się pod ciężarem wyroku SN. Szkoda logiki i szkoda KIO, które podobno pierwszy raz w historii uzgodniło linię orzeczniczą, co jak się skończyło zapamięta na zawsze i jak najdalsze będzie ponowieniu próby ujednolicenia orzecznictwa w jakimkolwiek zakresie.

W tym miejscu nie tyle chodzi jednak o dokonaną falandyzację prawa, co o przeświadczenie leżące u jego (jej?) podłoża, mianowicie: gwarantem przejrzystości procedur udzielania zamówień publicznych jest możliwość kwestionowania konkurentów i ich ofert. Ciekawe skąd to przeświadczenie.

Prawo europejskie a jawność ofert

Polskie komentarze do Prawa zamówień publicznych kładą nacisk na zasadę jawności (mającą, oczywiście, służyć ochronie interesów wykonawców) i jej ograniczenie, a nawet wyjątek od niej w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Podkreślają, że jako wyjątek, musi być interpretowana ściśle, zawężająco. Tymczasem prawo UE podchodzi do tego zagadnienia dokładnie odwrotnie: jako zasadę przyjmuje ochronę wszystkich informacji przekazanych przez wykonawców i oznaczonych przez nich jako poufne.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 Dyrektywy klasycznej (2014/24/UE): „O ile nie przewidziano inaczej w niniejszej dyrektywie lub w przepisach krajowych, którym podlega dana instytucja zamawiająca, w szczególności w przepisach dotyczących dostępu do informacji, a także bez uszczerbku dla obowiązków związanych z podawaniem do wiadomości publicznej informacji o udzielonych zamówieniach oraz z udostępnianiem kandydatom i oferentom informacji określonych w art. 50 i 55, instytucja zamawiająca nie ujawnia informacji przekazanych jej przez wykonawców i oznaczonych przez nich jako poufne, w tym między innymi tajemnic technicznych lub handlowych oraz poufnych aspektów ofert.”

Widać, że po pierwsze, zasadą jest nie ujawnianie ofert konkurencji, po drugie, wystarczy oświadczenie o poufności, po trzecie, nie trzeba wykazywać, że informacje poufne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (posłużono się frazą „w tym między innymi”). Spodziewam się, że wszyscy wykonawcy powszechnie z tego korzystają.

Również Bank Światowy nie dopuszcza grzebania po ofertach konkurencji i od zawsze uważa, że nasze przepisy i obyczaje łamią międzynarodowe standardy przetargowe. Podobnie Porozumienie GPA w art. XVII stwierdza:
„2. Bez uszczerbku dla innych postanowień niniejszego Porozumienia, Strona, łącznie z jej podmiotami zamawiającymi, nie udziela żadnemu konkretnemu dostawcy informacji, które mogłyby zakłócić uczciwą konkurencję między dostawcami.

3. Żadne z postanowień niniejszego Porozumienia nie może być interpretowane w sposób, który wymagałby od Strony, łącznie z jej podmiotami zamawiającymi, instytucjami i organami odwoławczymi, ujawnienia informacji poufnych, jeżeli ich ujawnienie:

a) utrudniłoby egzekwowanie prawa;
b) mogłoby zakłócić uczciwą konkurencję między dostawcami;
c) naruszyłoby uzasadnione interesy handlowe określonych osób, w tym przysługujące im prawa własności intelektualnej; lub
d) byłyby sprzeczne z interesem publicznym w innych aspektach.”

Znów zasadą jest nie ujawnianie informacji poufnych. Czy procedury określone w dyrektywach, GPA i BŚ są złe / nieuczciwe / niewłaściwe? Nie chronią biednych wykonawców przed potężnymi i skorumpowanymi zamawiającymi? Czy może nam pomieszał zmysły kult jawności / przejrzystości / przeciw-korupcji, na którego ołtarzu poświęciliśmy nie tylko racjonalność i gospodarność, ale nawet zwykłą uczciwość kupiecką, umożliwiając wykonawcom podglądanie / kopiowanie / podkupywanie i inne nieuczciwe praktyki.

Czego wykonawca może się dowiedzieć o ofertach konkurencji

W cywilizowanych systemach zamówień publicznych wykonawca nie może uzyskać wglądu do ofert konkurencji. Czy to znaczy, że nic nie wie o ich zawartości? Wie co nieco. Informowanie wykonawców przegrywających przetarg odbywa się w ramach tzw. debriefingu.

Dyrektywa klasyczna opisuje to w ten sposób (art. 55 ust. 2):

„Na wniosek zainteresowanego kandydata lub oferenta, instytucja zamawiająca tak szybko, jak to możliwe, a w każdym razie w terminie 15 dni od otrzymania pisemnego wniosku informuje:

a) każdego niewybranego kandydata o powodach odrzucenia jego wniosku o dopuszczenie do udziału;

b) każdego niewybranego oferenta o powodach odrzucenia jego oferty, w tym – w przypadkach określonych w art. 42 ust. 5 i 6 – o powodach decyzji o braku równoważności lub decyzji stanowiącej, że roboty budowlane, dostawy lub usługi nie spełniają wymagań wydajnościowych lub funkcjonalnych;

c) każdego oferenta, który złożył dopuszczalną ofertę, o cechach i mających znaczenie zaletach oferty, która została wybrana, jak również o nazwie/imieniu i nazwisku zwycięskiego oferenta lub nazwach/imionach i nazwiskach stron umowy ramowej;

d) każdego oferenta, który złożył dopuszczalną ofertę, o przebiegu i postępie negocjacji i dialogu z oferentami.”

Jak widać nie przewiduje się informowania wykonawców o powodach wykluczenia konkurencji ani o powodach odrzucenia konkurencyjnych ofert (a u nas żąda się nie tylko informacji, ale i prawa do kwestionowania rozstrzygnięć podejmowanych wobec konkurentów).

Tylko wykonawca, który przeszedł do etapu oceny ofert (nie został wykluczony ani jego oferta nie została odrzucona) może dowiedzieć się dlaczego przegrał, a właściwie w jakim zakresie wybrana oferta była korzystniejsza od jego oferty, a dokładnie „o cechach i mających znaczenie zaletach oferty, która została wybrana”. To wszystko! Kropka.

Dodatkowo ust. 3 tego przepisu zawiera dalsze ograniczenia: „Instytucje zamawiające mogą podjąć decyzję o nieudzielaniu pewnych informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, dotyczących udzielenia zamówienia, zawarcia umowy ramowej lub dopuszczenia do dynamicznego systemu zakupów, jeżeli ich ujawnienie mogłoby utrudnić egzekwowanie prawa lub byłoby w inny sposób sprzeczne z interesem publicznym, mogłoby szkodzić uzasadnionym interesom handlowym konkretnego wykonawcy publicznego lub prywatnego, bądź mogłoby zaszkodzić uczciwej konkurencji pomiędzy wykonawcami.”

A więc nawet informacje o cechach i mających znaczenie zaletach oferty, która została wybrana mogą nie zostać przekazane, jeżeli ich ujawnienie mogłoby np. szkodzić uzasadnionym interesom handlowym konkretnego wykonawcy lub uczciwej konkurencji pomiędzy wykonawcami. Podobne zasady stosowane są pod rządzami GPA oraz w przetargach Banku Światowego. Nieuczciwe? Jasne, tylko Polska jest żoną cezara…

Jak w tej sytuacji wnieść odwołanie?

No właśnie, to jest istota problemu. Nie chodzi o to, aby złożyć najlepszą ofertę, lecz aby podważyć pozostałe i wygrać z ofertą gorszą. Żeby nie było wątpliwości: ochrona informacji poufnych i tajemnic handlowych dotyczy również procedur odwoławczych.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazywał na gruncie dyrektyw odwoławczych m. in.: „Artykuł 1 ust 1 dyrektywy Rady 89/665 (…) w brzmieniu nadanym przez dyrektywę 92/50 (…) należy interpretować w ten sposób, że organ powołany do rozpoznania odwołań powinien zapewniać poufność i prawo do przestrzegania tajemnicy handlowej w stosunku do informacji zawartych w aktach przedłożonych mu przez strony sporu, w szczególności zaś przez instytucję zamawiającą, przy czym on sam może zapoznawać się z takimi informacjami i brać je pod uwagę. W istocie w ramach odwołania od decyzji instytucji zamawiającej wydanej w ramach postępowania przetargowego zasada kontradyktoryjności nie wymaga tego, by strony miały nieograniczone i absolutne prawo dostępu do całości informacji dotyczących danego postępowania przetargowego, przedłożonych organowi powołanemu do rozpoznania tego odwołania. Wręcz przeciwnie, to prawo wglądu należy wyważyć względem prawa innych podmiotów gospodarczych do ochrony ich poufnych informacji i tajemnic handlowych” (Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14.02.2008 r., sygn. akt: C-450/06.).

Sprawa jest jasna: organ odwoławczy (KIO, SO), podobnie zresztą, jak organy kontrolne (których u nas dostatek) mają dostęp do całości dokumentacji z postępowania, w tym do całości ofert. Natomiast wykonawcy otrzymują jedynie stosowne informacje w ramach debriefingu. Jeśli informacje te wzbudzą w nich podejrzenie naruszenia przepisów ustawy, mają prawo wnieść odwołanie. Odwołanie bazujące na przypuszczeniach, nie dowodach i uprawdopodobniające naruszenie.

Takie odwołania były wnoszone w starych, dobrych czasach. Bywają wnoszone i dziś, gdy wykonawcy uda się zastrzec jakieś informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa. No właśnie: uda się. Coraz częściej KIO podważa zasadność utajnienia informacji. Nie wystarczają już zastrzeżenia, nie wystarczają już standardowe uzasadnienia, przestają wystarczać kilkunastostronicowe. KIO żąda dowodów, wykazania, powiązania uzasadnienia z konkretnymi informacjami zawartymi w ofercie itp., itd. Ciekawe dlaczego?

Jeśli mam prawo utajnić personel, który skompletowałem na potrzeby realizacji zamówienia, powody jego utajnienia są niezależne od tego, czy nazywa się on Kowalski, czy Nowak. Jeśli mam prawo utajnić KRK personelu, to nie dlatego, że utajniam nazwiska konkretnych osób (które i tak figurują w KRS), lecz dlatego, że na KRK znajdują się dane osobowe, których nie mam obowiązku ujawniać nikomu (poza tymi, którzy na mocy odrębnych przepisów mają do nich dostęp). Itd.

Moim zdaniem należy utajniać wszystko, co nie jest jawne na mocy odrębnych przepisów, łącznie z ZUS, US, prywatnymi referencjami, a może i publicznymi (o ile zawierają szczegółowe informacje, o których nie można się legalnie dowiedzieć) potencjałem technicznym, kadrowym i finansowym.

Skutki uboczne jawności ofert

Skąd bierze się ten trend? Czy nie pamiętamy skutków wprowadzenia jawności ofert? Czy każde pokolenie musi samo się sparzyć? To może przypomnę. Po latach podejmowania przez zamawiających rozsądnych i efektywnych decyzji (od czego zaczęliśmy), wprowadzono przepis zapewniający jawność oferty. Wykonawcy, którzy złożyli gorsze oferty zaczęli kwestionować wybór, wynajdując coraz bardziej wydumane przesłanki odrzucenia oferty lub wykluczenia wykonawcy.

Szybko okazało się, że – choć własnej oferty złożyć bezbłędnie nie umieją – doskonale wynajdują błędy w ofertach konkurencji.

Pełnomocnicy przekonali najpierw zespoły arbitrów, a później członków KIO do polityki „zero tolerancji”: nie ma błędów mniejszych i większych, każdy błąd, omyłka czy nieprawidłowość muszą skutkować odrzuceniem oferty – i to w czasach, gdy stosowny przepis nakazywał odrzucenie oferty „sprzecznej z SIWZ”. Toż to była dynamiczna wykładnia przymiotnika „sprzeczny”! Hiper-formalizm, który zapanował (a którego skandalicznym ukoronowaniem był, jak sądzę, arbitraż dotyczący mostu AOW) zawdzięczaliśmy „czepialstwu” złych, a przynajmniej gorszych, czyli przegrywających przetarg wykonawców. Specjaliści wygrywali z piątego i wyższego miejsca. Te same zasady zaczęły obowiązywać w zakresie warunków udziału w postępowaniu oraz, w mniejszym stopniu, w zakresie kryteriów oceny ofert.

Mając świadomość, że wszystko zostanie „przeorane” zamawiający zaczęli rezygnować z warunków udziału (zwłaszcza nieprecyzyjnych), oraz z kryteriów pozacenowych (zwłaszcza niewymiernych). I wylądowaliśmy w polskim światku zamówień publicznych:

bez badania kwalifikacji wykonawców,
z jednym kryterium cena oraz
z jednostronicowymi ofertami, w których wykonawca ma wpisać jedynie wynagrodzenie ryczałtowe brutto w miejscu na to przeznaczonym (i nie ma gdzie się pomylić).

Być może była to rozsądna reakcja obronna na strategie wykonawców, skutkujące w praktyce ciągłym czołganiem zamawiającego, jednak jedynie reakcja obronna a nie sytuacja normalna. W normalnym świecie zamawiający nie boją się podejmowania decyzji i nie rządzi nimi obawa, aby nie przegrać w KIO.

Dlaczego zamawiający mają w tym trwać? Dlaczego mają zażywać lekarstwo łagodzące objawy choroby? I mające drastyczne skutki uboczne. Dlaczego nie zlikwidować samej choroby? A chorobą, która przeżera nasze zamówienia publiczne (nie jedyną, ale jedną z najważniejszych) jest Przeklęta Jawność Ofert.

Powyższy tekst ukazał się w numerze 06/2018 Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Wt Sty 21

Oferta za słaba, za droga, za tania

Czy rzeczywiście nie można odrzucić oferty, która spełnia wszystkie standardy jakościowe, lecz której ocena jakościowa dokonana w oparciu kryteria jakościowe jest za niska? Oczywiście, że można. Czy rzeczywiście nie można odrzucić oferty zbyt drogiej? Jasne, że można. Uważam nawet, że można odrzucić ofertę zbyt tanią i to bez procedury wyjaśniania rażąco niskiej ceny.

Oferta za słaba

Zamawiający może postawić wykonawcom wymagania na dwa sposoby: jako warunki, czyli wymagania bezwzględne, których nie spełnienie skutkuje wykluczeniem wykonawcy lub odrzuceniem oferty oraz jako kryteria, których spełnianie jest oceniane na skali.

Wymagania odnoszące się do wiarygodności wykonawców, czyli warunki udziału w postępowaniu oraz kryteria selekcji pomijamy w tym miejscu. Wymagania odnoszące się do przedmiotu zamówienia można określić jako warunki, na które składają standardy jakościowe i warunki realizacji oraz kryteria przedmiotowe i kontraktowe (pomijamy w tym miejscu ich rozróżnienie).

Podstawowym sposobem formułowania wymagań jakościowych, dotyczących przedmiotu zamówienia są wymagania określone w sposób bezwzględny. Obejmują one minimalne parametry techniczne, standardy jakościowe oraz bezwzględnie wymagane warunki realizacji zamówienia. Oczywiste jest, iż złożenie oferty nie spełniającej tych wymagań skutkować musi jej odrzuceniem (z wyjątkiem nieistotnych błędów w ofertach).

Czy można jednak odrzucić ofertę, która spełnia co prawda wszystkie postawione w sposób bezwzględny wymagania, lecz nie oferuje spodziewanego, minimalnego poziomu jakości? Można.

A gdzie to jest napisane? A dlaczego miałoby być napisane? Nie potrzebujemy przyzwolenia na takie działanie, i na każde inne, o ile nie stanowi bariery w dostępie do zamówienia. Przede wszystkim – Pzp należy do gałęzi prawa cywilnego, w którym rządzi zasada: co nie jest zakazane, jest dozwolone. Ponadto: Pzp stanowi zbiór praw podmiotowych wykonawców, stojących na straży ich dostępu do zamówienia, co oznacza, że nie wolno tworzyć przed nimi barier nie opartych na przepisach ustawy.

Łącząc obie zasady otrzymujemy podstawową zasadę interpretacyjną ustawy Pzp: co nie jest zakazane – jest dozwolone, chyba, że stanowi dla wykonawców dodatkową barierę w dostępie do zamówienia.

Określenie zasady, iż oferta nie prezentująca określonego, minimalnego poziomu jakościowego mierzonego stopniem spełniania kryterium jakościowego nie stanowi bariery w dostępie do zamówienia, więc może być stosowana. Po drugie, zasada ta była nam narzucona przed wejściem do UE i dotyczyła zamówień współfinansowanych ze środków unijnych.

Stosowany przy wydatkowaniu środków przedakcesyjnych (do roku 2006 w Programie ISPA również w Polsce, obecnie w innych krajach) podręcznik PRAG („Practical Guide to Contract Procedures for EU External Actions”) zawsze zalecał taką ocenę ofert w przypadku zamawiania usług. Wersja stosowane w Polsce (z 2003 roku) w pkt 3.3.10.3 EVALUATION OF TECHNICAL OFFERS (ocena ofert technicznych, jakościowych) narzucała:

„Once the Committee has established each technical offer's average score (the mathematical average of the final scores awarded by each voting member), any tender falling short of the 80-point threshold is automatically rejected. If no tender achieves 80 points or more, the tender procedure is cancelled. The Committee considers only tenders that have obtained at least 80 points.”

Co się tłumaczy na:

„Po ustaleniu przez Komisje przetargową średniej oceny każdej oferty technicznej (średnia matematyczna ostatecznych wyników przyznanych przez każdego członka oceniającego), każda oferta, która nie osiąga progu 80 punktów, jest automatycznie odrzucana. Jeżeli żadna oferta nie uzyska 80 punktów lub więcej, przetarg zostaje unieważniony. Komisja bierze pod uwagę jedynie oferty, które uzyskały co najmniej 80 punktów.”

Zasada ta jest nie tylko zgodna z prawem europejskim, ale bywa nawet narzucana jako jedyne słuszne podejście do niektórych zamówień.

Po trzecie, niedawno zasadność takiego działania potwierdził TS UE w wyroku z dnia 20 września 2018 r. w sprawie C-546/16 Montte. Dotyczyła ona przepisu hiszpańskiej ustawy o zamówieniach publicznych, która przewiduje m. in.:

„W przypadku gdy postępowanie przetargowe zostaje podzielone na więcej etapów, należy wskazać, na których z nich mają zastosowanie poszczególne kryteria, a także minimalną liczbę punktów, jaką musi uzyskać oferent, aby móc dalej uczestniczyć w procesie selekcyjnym.”

Zamawiający na tej podstawie wskazał, że nie podda ocenie ekonomicznej oferty która uzyska mniej, niż 35 z możliwych do uzyskania 50 punktów za ocenę techniczną. Jeden z wykonawców, Monte, wniósł odwołanie podnosząc, że „należy stwierdzić nieważność wymogu, zgodnie z którym w celu dalszego uczestnictwa w procesie selekcyjnym konieczne jest uzyskanie minimalnej liczby punktów po zakończeniu etapu technicznego, jako że wymóg ten ogranicza dostęp oferentów do etapu ekonomicznego procedury udzielania zamówienia i praktycznie pozbawia znaczenia przewidzianego w owej specyfikacji zamówienia sposobu łącznego wyważania kryteriów technicznych i ekonomicznych.

Montte twierdzi, że w odróżnieniu od kryterium ceny, które ma zastosowanie automatycznie według określonej formuły, kryteria techniczne, podlegające mniej obiektywnej ocenie, są w praktyce wyważane w porównaniu do 100% łącznej punktacji. W związku z tym, zdaniem Montte, poprzez zastosowanie takich kryteriów oferenci nie mogę zostać ocenieni również ze względu na zaoferowaną przez nich cenę, a w konsekwencji Musikene (zamawiający) nie może poznać, po wyważeniu wszystkich kryteriów, najbardziej korzystnej oferty.

Sąd hiszpański zadał m. in. pytanie prejudycjalne:

„Czy jest sprzeczny z dyrektywą [2014/24] przepis krajowy, taki jak art. 150 ust. 4 [tekstu jednolitego ustawy o zamówieniach publicznych], bądź też wykładnia czy też sposób stosowania tego przepisu, które dają instytucjom zamawiającym możliwość ustanowienia w specyfikacji dotyczącej zamówienia udzielanego w trybie procedury otwartej kryteriów udzielenia zamówienia, które stosowane są na kolejnych etapach służących eliminowaniu tych ofert, które nie uzyskają ustalonej uprzednio minimalnej liczby punktów?”

Na tak zadane pytanie TSUE odpowiedział m. in.:

„Artykuł 66 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu przepisów prawa krajowego takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które pozwalają instytucji zamawiającej na ustanowienie w specyfikacji dotyczącej zamówienia udzielanego w trybie procedury otwartej minimalnych wymagań co do oceny technicznej, co powoduje, że złożone oferty, które nie osiągną ustalonej uprzednio minimalnej liczby punktów po zakończeniu tej oceny, są wykluczane z kolejnych etapów udzielania zamówienia i to niezależnie od tego, ilu oferentów pozostało.”

Orzeczenie to należy odnieść, oczywiście, również do praktyki polskiej, w której brak analogicznego przepisu i równocześnie brak zakazu stosowania takich rozwiązań (może warto wprowadzić do nowej ustawy).

Ostatnim argumentem za stosowaniem takiego rozwiązania jest to, że taki sposób wyboru najkorzystniejszej oferty jest skutecznym sposobem zapewnienia odpowiedniej jakości ofert.

Oferta za droga

„Od zawsze” zgłaszaliśmy postulaty, aby przewidzieć w ustawie odrzucenie zbyt drogich ofert. Dotychczasowe rozwiązanie dopuszcza jedynie unieważnienie postępowania w sytuacji, gdy najkorzystniejsza oferta jest zbyt droga, mimo tego, że zamawiający dysponuje ofertami, na które go stać. Toż jest absurdalny i niczym nie uzasadniony pomysł.

Nowe dyrektywy przewidują odrzucenie ofert niedopuszczalnych, wśród których wymienia się, m. in. „oferty, których cena przekracza budżet instytucji zamawiającej, ustalony i udokumentowany przed rozpoczęciem postępowania o udzielenie zamówienia”.

Dyrektywy nie zakładają ujawnienia budżetu w ogłoszeniu lub dokumentacji przetargowej jako warunku odrzucenia oferty. Pozwalają na odrzucenie ofert przekraczających kwotę, nawet jeśli została podana wykonawcom dopiero bezpośrednio przed otwarciem (jak w Polsce). Tym bardziej dopuszczalne jest odrzucenie oferty, której cena przekracza kwotę określoną w SIWZ w sytuacji jednoznacznego poinformowania wykonawców o takiej regule.

Nie widzę przeszkód, więcej: stosuję od lat w praktyce postanowienia specyfikacji jednoznacznie przewidujące odrzucenie zbyt drogiej oferty.

Przede wszystkim – brak takiego zakazu. Ustawa określa minimalną zawartość specyfikacji i nie wyklucza ani wskazania na odrzucenie zbyt słabych jakościowo ofert, ani zbyt drogich. Więcej, stosowanie niektórych, zalecanych wzorów do oceny ofert w kryterium cenowym wymaga odrzucenia ofert zbyt drogich (nie da się wyliczyć logarytmu przy cenie wyższej od podanego budżetu).

Dodatkowo, w dzisiejszym stanie gospodarki brak informacji o budżecie powoduje powszechną konieczność unieważniania przetargów z powodu przekroczenia kwot. Poinformowanie wykonawców o przewidywanym budżecie powoduje albo brak ofert albo postulaty wykonawców dotyczące podniesienia kwoty.

Oba skutki są pożądane. Jeśli wykonawcy poinformują zamawiającego zawczasu o niewystarczającej wysokości środków przeznaczonych na sfinansowanie zamówienia dają mu szansę zmiany SIWZ albo poprzez zwiększenie kwoty, albo poprzez ograniczenie zakresu zamówienia. Jeśli jedynym skutkiem zamieszczenia takiej informacji w SIWZ będzie brak ofert, wykonawcy nie ponoszą przynajmniej nakładów koniecznych do przygotowania ofert.

Oferta za tania

Od dawna postulowane jest wprowadzenie do ustawy zasady odrzucania najtańszej oferty, jednakże, jak wiadomo, nie byłaby ona legalna.

Mamy w ustawie przesłankę odrzucenia oferty z rażąco niską ceną po uprzednim zwróceniu się do wykonawcy o wykazanie, że jego cena jest odpowiednia. Wynika to z orzecznictwa TSUE (np. wyrok z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawach połączonych C-285/99 i C-286/99 Lombardini i Mantovani) i nie jest do podważenia. Niemniej, orzeczenia Trybunału mają zastosowanie do zamówień podlegających jego jurysdykcji.

W przypadku pozostałych zamówień, czy to przedmiotowo wyłączonych spod dyrektywy i Pzp, czy to wyłączonych z powodu niewielkiego znaczenia gospodarczego można byłoby pokusić się o wprowadzenie takiej zasady.

Proponuję nie tyle odrzucanie najtańszych ofert, co przyjęcie zasady postulowanej przez Williama Vickrey’a, laureata nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii za 1996 r. Zgrabnie opisał jego koncepcję Grzegorz Bednarczyk wiele lat temu wszponachzamówień.pl:

„Omówię tu pokrótce tę koncepcję, posługując się przykładem typowego zamówienia publicznego. Cała sprawa sprowadza się w praktyce do tego, iż składający ofertę w przetargu zwykle wie, za jaką minimalną kwotę może wykonać przedmiot zamówienia. W jego interesie jest jednak wykonanie przedmiotu zamówienia za cenę wyższą od tej minimalnej – chciałby przecież zarobić więcej. Składając ofertę – w sytuacji, w której jest ona ostateczna, a tak przecież jest zwykle w zamówieniach publicznych – ma problem. Jeśli chce zarobić więcej, musi ocenić, jakie oferty mogą pojawić się ze strony konkurencji i w swojej ofercie skalkulować cenę nie minimalną, ale na tyle wysoką, by zadowolić swoją chęć zarabiania, i jednocześnie na tyle niską, aby zapewnić sobie zwycięstwo w przetargu.

Jakie mogą być konsekwencje? Nie zawsze, ale zwykle bolesne dla zamawiającego. Załóżmy, że mamy dwóch wykonawców, A i B, konkurujących o uzyskanie jednego zamówienia publicznego. Wykonawca A gotów byłby to zrobić przy minimalnej marży za 100 zł. Wolałby uzyskać jednak ciut więcej i analizując, z jaką ceną może mu z boku „wyskoczyć” konkurencja składa ostatecznie ofertę z ceną 120 zł. Jego konkurent, wykonawca B, tymczasem ocenia minimalną cenę zamówienia na 105 zł, ale pozwala sobie na ryzyko złożenia oferty z ceną 115 zł. Przetarg wygrywa wykonawca B, zamawiający zapłaci 115 zł. Mimo iż na rynku był wykonawca zdecydowany zrobić to nawet za 100 zł, a ten wybrany wykonawca zrobiłby to nawet za 105 zł, a więc 10 zł taniej.

Cóż opisał Vickrey? Mechanizm, który powoduje, że oferent w przetargu nie ma interesu w ukrywaniu swej minimalnej ceny – nie musi oceniać ryzyka złożenia niższej oferty przez konkurencję. To mechanizm premii. Zamiast kombinować, wykonawca składa ofertę ze swoją ceną minimalną, ale – jeśli wygra – dostaje tyle, ile zaoferował najgroźniejszy konkurent. Wracając do naszego przykładu: A – 100 zł, B – 105 zł. Przetarg wygrywa wykonawca A, ale nie realizuje zamówienia za to swoje minimalne 100 zł, ale za 105 zł: otrzymuje premię za ujawnienie swojej stawki minimalnej. Zarabia więcej, niż uznawał to za minimum (ba, w ogóle wygrywa przetarg, podczas gdy w „normalnym” schemacie wcale to nie było takie pewne, jak pokazuje nasz przykład). Zamawiający zaoszczędza, bo płaci tylko 105 zł, a nie 115 zł, jak to było w pierwotnym zamówieniu.”

Dlaczego nie zastosować takiej zasady do zamówień nie podlegających orzeczeniom TSUE? Może zdobylibyśmy dowody empiryczne potwierdzające zasadność tej teorii i może zostałaby z czasem uznana za słuszną, raz na zawsze rozwiązując problem rażąco niskich cen, i to bez budzących wątpliwości zasad ich wyjaśniania.

Powyższy tekst ukazał się w numerze 12/2018 Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

N Sty 6

Pozacenowe kryteria oceny ofert - Poradnik z katalogiem dobrych praktyk. Autor: Dariusz KOBA

Szanowni! Kochani!

Poradnik: Pozacenowe kryteria oceny ofert

Cieszę się, że moje wieloletnie pisanie i "gadanie" o kryteriach oceny ofert znalazło uznanie w oczach Prezesa UZP i przybrało realną postać.

Ciekaw jestem Waszej reakcji.

Przy okazji przypominam o konkursie na kryteria pozacenowe ogłoszonym na stronach UZP. Warto wziąć udział. Może coś się wreszcie zacznie zmieniać "w temacie kryteriów".

Dariusz KOBA

Publikacja do pobrania: część 1 | część 2

Czytaj dalej...

Pt Lis 23

Poradnik dla zamawiających usuwanie azbestu

Szanowni Państwo,

na zlecenie Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii został opracowany "Poradnik dla zamawiających usuwanie azbestu", który zawiera praktyczne wskazówki jak efektywnie i zgodnie z prawem dokonywać zamówień publicznych na prace polegające na demontażu i transporcie na składowisko odpadów zawierających azbest.

Autorem publikacji jest Pan Dariusz KOBA.

Poradnik można bezpłatnie pobrać ze stron internetowych Bazy Azbestowej i Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii: https://www.bazaazbestowa.gov.pl/pl/aktualnosci...

lub bezpośrednio: http://www.mpit.gov.pl/strony/zadania/bezpiecze...

Poradnik można bezpłatnie pobrać również z naszej strony klikając TUTAJ.

Ewentualne pytania dotyczące Poradnika można kierować pod adresem:

Instytutu Techniki Budowlanej - w sprawach technicznych

Koba Consulting Group - w sprawach proceduralnych

Czytaj dalej...

Wt Wrz 4

Planowanie zamówień

Wprowadzenie do ustawy obowiązku publikowania planów zamówień publicznych spowodowało konsternację części zamawiających: po co sporządzać plany zamówień?, kto miałby to robić?, kolejne biurokratyczne obowiązki!, wracamy do epoki centralnego planowania?! Takie reakcje powodowały z kolei konsternację moją: jak można działać bez planu zamówień?!

Starsze pokolenie może pamiętać okres „błędów i wypaczeń” i kojarzyć planowanie z absurdami gospodarki socjalistycznej. Antidotum miała być, i była, wolność, spontaniczność, akcyjność, elastyczność itp. Wahadło wahnęło daleko w drugą stronę. Można to zrozumieć. Jednak już dawno powinniśmy uznać, że normalna, planowa działalność jest ważniejsza od ciężkiej pracy ad hoc (czy nie na tym polega przewaga rozwiniętych gospodarek?).

Podstawowym pojęciem definiującym zamówienia publiczne (prywatne zresztą też) w krajach pierwszego świata jest procurement cycle:

schemat 1

Sporządzenie planu zamówień jest oczywistym, koniecznym elementem procesu udzielania zamówień, nie mniej, niż prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia. Ale ustawa Pzp nic na ten temat nie mówiła przez 20 lat! I cóż z tego. Ustawa nie wspomina nawet o wielu kwestiach, które trzeba wziąć pod uwagę (wybór sposobu zaspokojenia potrzeb, szacowanie wartości zamówienia, analiza rynku, analiza ryzyka itp.), o innych wspomina lakonicznie (kryteria oceny ofert, kryteria selekcji) lub koncentrując się na sprawach drugo- lub trzeciorzędnych (umowy). Nadal brak w ustawie przepisów odnoszących się do ewidencji jako ostatniego etapu procesu (bo przecież nie chodzi o wypełnienie sprawozdania), co nie zmienia faktu, że kolejnym podstawowym obowiązkiem zamawiającego jest prowadzenie tej ewidencji, jej analiza i wykorzystanie wniosków w kolejnym procesie zakupowym.

Zacznijmy od stwierdzenia, że plan zamówień i plan finansowy to dwie różne rzeczy. Plan finansowy sporządzany jest w różny sposób przez różnych zamawiających. Jednostki sektora finansów publicznych robią budżet w oparciu o przepisy o finansach publicznych, spółki w oparciu o ustawę o rachunkowości (być może inni stosują jeszcze jakieś przepisy szczególne). Jednak plan finansowy służy do innych celów, niż plan zamówień.

Jednostką planu zamówień jest zamówienie (kategoria zakupowa) natomiast jednostkami planu finansowego są działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej – w konsekwencji jednostka planu zamówień może być szersza (obejmuje produkty finansowane z różnych paragrafów) lub węższa (z jednego paragrafu są finansowane różne zamówienia). Wartością zamówienia jest wartość w całym okresie trwania umowy, natomiast w planie finansowym ujmuje się wydatki roczne – w konsekwencji wartość zamówienia może być wyższa (zamówienie wieloletnie) lub niższa (część wydatków będzie ponoszona na podstawie uprzednio zawartej umowy), a nawet zerowa (nie planuje się postępowania, a wszystkie wydatki będą dokonywane na podstawie wcześniej zawartej umowy. Może być również sytuacja odwrotna: zamówienie ujęte w planie zamówień nie jest uwzględnione w planie finansowym, gdyż w danym okresie nie przewiduje się płatności z tytułu jego realizacji. Skorelowanie planu zamówień z planem finansowym jest sprawą ważną, choć nie jest proste. Należałoby używać do tego odpowiednich narzędzi informatycznych (jaka szkoda, że nie znam niczego co mógłbym polecić, choć nie wykluczam, że jest na rynku jakiś program godny uwagi).

W jakim celu należy sporządzić plan zamówień

Podstawowym celem planu zamówień jest zapewnienie finansowania oraz uniknięcie zaciągania zobowiązań przekraczających możliwości finansowe zamawiającego. Można, oczywiście, osiągnąć ten cel w inny sposób: wymagać wskazania we wniosku o wszczęcie postępowania (uwaga – ustawa nic nie mówi o sporządzaniu takich dokumentów:) „podziałki” budżetowej, z której ma być finansowane zamówienie oraz parafowania tego wniosku przez służby księgowe na okoliczność potwierdzenia dysponowania tymi środkami. Rozumiem, że w ten sposób postępowali zamawiający, którzy nie sporządzali planu zamówień, a jednak nie przekraczali budżetu.

Nie mniej ważnym celem planu zamówień jest właściwe określenie wartości zamówienia, a zwłaszcza zapobieganie zarzutom celowego dzielenia zamówienia na części. Dotyczy to wszystkich trzech wymiarów.

Określając zakres przedmiotowy zamówienia należy stosować zasady „jeden sklep” i „jeden cel” (omówione w innym tekście). Przesądzenie na etapie planowania „co razem, a co osobno” umożliwia weryfikację poprawności rozumowania w świetle całości planowanych wydatków.

Właściwe oszacowanie wartości zamówienia wymaga należytej staranności przy określaniu ilości zamawianych dostaw i usług. Na etapie planowania wszystkie jednostki organizacyjne zgłaszają swoje zapotrzebowanie, które jest sumowane (zwykle również korygowane, ale to zupełnie inny problem). Uwzględnianie łącznych ilości planowanych do zakupienia przez zamawiającego zapobiega wyciekaniu zamówień udzielanych z poziomu komórek organizacyjnych.

Horyzontem właściwym dla szacowania wartości zamówienia jest rok (nie dotyczy projektów unijnych, które w tym miejscu pomijamy), ewentualnie okres dłuższy, jeśli przewidujemy zawarcie dłuższej umowy. Dochowanie należytej staranności przy sporządzaniu planu daje podstawy do ewentualnego ponawiania tych samych zamówień w trakcie roku – o ile doszło do zmiany planu, np. na skutek uzyskania dodatkowych środków przeznaczonych na ten sam cel. W takiej sytuacji zamawiający będzie mógł odrębnie określać wartość zamówienia planowanego oraz zamówienia (zamówień) ad hoc i nie będzie zmuszony do ich sumowania.

Jak widać właściwe planowanie zamówień jest kluczowe dla obrony przed ulubionymi zarzutami kontroli: dzielenia zamówienia na części.

Nie mniej ważnym rezultatem sporządzenia planu zamówień jest dokonanie podziału pracy pracowników odpowiedzialnych za zamówienia, w tym wskazanie osoby odpowiedzialnej za każde z zamówień (wiem, że niekiedy podział ten jest dokonywany poprzez przypisanie wszystkich zamówień jednej osobie – i każdą z takich osób szczególnie w tym miejscu pozdrawiamy), rozłożenie pracy równomiernie w trakcie roku i zaplanowanie urlopów (czy na pewno wszyscy muszą pracować w pocie czoła przed świętami i nudzić się po świętach?). Plan zamówień może skutkować przyjęciem założeń co do potrzeby zatrudnienia nowych pracowników, outsourcingu usług, szkoleń pracowników itp.

Na koniec zostawiłem, z pewnością nie najmniej ważny, powód (i zarazem rezultat) sporządzania planów zamówień jakim jest określenie priorytetów oraz wypracowanie odpowiedniej strategii zakupowej. Wydaje się oczywiste, choć nie wszyscy się z tym zgodzą, że należy do różnych zamówień różnie podchodzić. Sam ustawodawca, wprowadzając szereg progów, dał do zrozumienia, że procedura udzielania zamówień powinna zależeć od wartości zamówienia, w przewidując szereg trybów – że sposób postępowania w procesie zakupowym należy dostosować do specyfiki zamówienia. Tymczasem często widzę zamawiających, którzy z tą samą atencją (komisja przetargowa, liczba podpisów na SIWZie, objętość ogłoszenia, objętość protokołu itp.) podchodzą do zamówień na kilkadziesiąt tysięcy i kilkadziesiąt milionów. I wszystko w trybie przetargu nieograniczonego, (niedawno jeszcze) z ceną jako jedynym kryterium, umową ryczałtową – czyli według jednego schematu.

Czy trzeba pisać odrębne przepisy o zamawianiu dostaw, usług i robót budowlanych? – nie trzeba (choć kiedyś były odrębne dyrektywy), ale trzeba zupełnie inaczej podchodzić do tych zamówień. Czy trzeba pisać odrębne przepisy o zamówieniach klasycznych, sektorowych i obronnych? – nie trzeba (choć nadal są odrębne dyrektywy), ale trzeba zupełnie inaczej podchodzić do tych zamówień. Stosowanie jednego, niezależnie od tego, jak dobrego, schematu postępowania jest zgubne. Nie tylko OPZ, ale warunki, kryteria, umowę, a także niektóre elementy instrukcji dla wykonawców (np. opis sposobu obliczenia ceny, opis sposobu przygotowania oferty) należy dostosować do przedmiotu zamówienia. Nie mówiąc już o właściwym doborze trybu.

Jednym z powszechnie stosowanych sposobów zróżnicowanego podejścia do zamówień (jaka szkoda, że na razie głównie niepublicznych) jest macierz Kraljica. Model Petera Kraljica dzieli zakupy na cztery kategorie w zależności od ich ważności i ryzyka związanego z zakupem.

schemat 2

Produkty „dźwignie”

Do dźwigni należą zamówienia z dużym potencjałem oszczędności i niskim ryzykiem. A to oznacza, że:

bardzo ważna jest bezwzględna konkurencyjność
mniej ważna jest wiarygodność wykonawcy

Podstawowe założenia strategii zakupowej powinny obejmować:

standardowy opis przedmiotu – należy korzystać z dostępnych standardów rynkowych, jeśli ich brak – należy dążyć do wypracowania standardów samemu, a jeszcze lepiej w grupie (z sąsiadami, z podobnymi zamawiającymi)
agregowanie zapotrzebowania – staramy się wykorzystać korzyści skali, może poprzez wspólne zamówienia, może poprzez skorzystanie z centralnego zamawiającego
cena jedynym lub przeważającym kryterium – nic bardziej precyzyjnego nie da się o tym napisać in abstracto
przetarg nieograniczony – najbardziej konkurencyjny tryb udzielania zamówień
aukcja – warto stosować aukcję jako dogrywkę pozwalającą na dalsze obniżenie cen (zwłaszcza, gdy ustawodawca raczy powrócić do warunku min. 3 ofert odpowiednich)
niskie, standardowe warunki udziału w postępowaniu – skoro ryzyka nie są duże, nie należy stosować fakultatywnych podstaw wykluczenia, ani zanadto kombinować z warunkami udziału

Jakie produkty dźwignie zamawiamy? To zależy od zamawiającego. Dla energetyków są to kable, transformatory, liczniki; dla wodociągów – rury, dla drogowców – znaki, dla niektórych – paliwo, dla większości – papier, itd.

Produkty strategiczne

Produkty strategiczne to zamówienia z dużym potencjałem oszczędności i wysokim ryzykiem. A to oznacza, że:

bardzo ważna jest konkurencyjność
bardzo ważna jest wiarygodność wykonawcy

Podstawowe założenia strategii zakupowej powinny obejmować:

zespół projektowy – niezależnie od wartości zamówienia (czyli również poniżej progu ustawowego) należy rozważyć powołanie zespołu projektowego, który będzie dbał o końcowy efekt realizacji zamówienia
metoda osiągnięcia rezultatu – w szczególnych sytuacjach należy rozważyć różne możliwości osiągnięcia zakładanych rezultatów: może koncesja lub ppp, może wynająć urządzenie, nie kupować itp.
staranny opis przedmiotu – opis pozwalający na optymalizację, raczej funkcjonalny, niż techniczny
przemyślana umowa – staranna identyfikacja i właściwa alokacja ryzyka, klauzule motywujące wykonawcę do należytej staranności, narzędzia dochodzenia praw stron
najlepszy bilans ceny i jakości – cena nie powinna być jedynym kryterium, należy promować jakość i zapobiegać oferowaniu rażąco niskich cen poprzez właściwe kryteria, ich wagi oraz sposoby punktacji
prekwalifikacja – co najmniej przetarg ograniczony, a jeszcze lepiej negocjacje z ogłoszeniem lub dialog konkurencyjny (jeśli są przesłanki)
wysokie wymagania wobec wykonawców – wysokie warunki udziału w postępowaniu, odpowiednie kryteria selekcji (raczej nie ilość wcześniej wykonanych zamówień, lecz ich jakość i stopień podobieństwa)
budowanie relacji z wykonawcami – warto rozważyć dialog techniczny, umowę ramową, okresowe spotkania z wykonawcami w celu przedstawienia planów, przedyskutowania wymagań
zatrudnienie doradcy – w każdym przypadku, gdy brak zamawiającemu wiedzy lub doświadczenia należy zatrudnić biegłego

Strategiczne zamówienia to zamówienia najtrudniejsze. Należą do nich inwestycje budowlane, systemy informatyczne, duże zakupy skomplikowanego (np. w utrzymaniu) sprzętu.

Wąskie gardła

Wąskie gardła to zamówienia z niskim potencjałem oszczędności i wysokim ryzykiem. Czyli niewiele można zaoszczędzić, a wiele można stracić, a to oznacza, że:

mniej ważna jest konkurencyjność
bardzo ważna jest wiarygodność wykonawcy

Podstawowe założenia strategii zakupowej powinny obejmować:

przemyślana umowa – staranna identyfikacja i właściwa alokacja ryzyka, klauzule motywujące wykonawcę do należytej staranności, narzędzia dochodzenia praw stron
najlepszy bilans ceny i jakości, a jeszcze lepiej wybór oparty na jakości – należy dążyć do wyboru oferty najkorzystniejszej według zasady „najlepszy, na jakiego mnie stać”, czyli docelowo (po zmianie ustawy) bez kryterium ceny, a tymczasem z ceną o odpowiednio niskiej wadze i odpowiednio punktowaną
prekwalifikacja – co najmniej przetarg ograniczony, a jeszcze lepiej negocjacje z ogłoszeniem lub dialog konkurencyjny (jeśli są przesłanki)
wysokie wymagania wobec wykonawców – wysokie warunki udziału w postępowaniu, odpowiednie kryteria selekcji (raczej nie ilość wcześniej wykonanych zamówień, lecz ich jakość i stopień podobieństwa)
budowanie relacji z wykonawcami – warto rozważyć dialog techniczny, umowę ramową, okresowe spotkania z wykonawcami w celu przedstawienia planów, przedyskutowania wymagań
poszukiwanie alternatyw – to są „wredne” zamówienia, więc może warto coś zrobić, aby ich nie udzielać :)

Wąskie gardła to zamówienia na projektowanie, nadzory inwestorskie, różnego rodzaju doradztwo, analizy, opinie, szkolenia.

Produkty standardowe

Zamówienia standardowe są z niskim potencjałem oszczędności i niskim ryzykiem, a to oznacza, że:

ważna jest konkurencyjność
mało ważna jest wiarygodność wykonawcy

Podstawowe założenia strategii zakupowej powinny obejmować:

minimalizacja kosztów postępowania – koszty przygotowania i prowadzenia postępowania nie mogą przekraczać spodziewanych oszczędności wynikających z jego przeprowadzenia, zważywszy próg 30.000 euro, trudno odnieść to do zamówień objętych ustawą, z pewnością jednak należy to mieć na względzie w przypadku zamówień podprogowych
upraszczanie procedur w miarę spadku wartości: poniżej progu bagatelności należy zaczynać od samodzielnego rozeznania rynku, poprzez zapytania ofertowe, a la przetarg ograniczony, aż do a la przetarg nieograniczony
cena jedynym lub przeważającym kryterium – jeśli kryteria pozacenowe, to raczej zalgorytmizowane, aby uprościć i przyspieszyć ocenę
niskie, standardowe warunki udziału w postępowaniu – do tego potwierdzane raczej oświadczeniami, niż dokumentami

Standardowe zakupy mniejszej wartości obejmują wiele dostaw i usług o niewielkiej wartości, zarówno pieniężnej (każdy zamawiający powinien sam rozstrzygać co to dla niego oznacza), jak i użytkowej (nawet, jeśli nie wyjdzie, nic strasznego się nie stanie).

I jak to wszystko zapisać w ustawie? Nie da się, przecież to tylko nieuczesane myśli. I po co? Bo czego nie ma w ustawie, to nie istnieje? Może lepiej od razu napisać w ustawie, że „dokonywanie zamówień publicznych nie polega na stosowaniu przepisów ustawy”.

Powyższy tekst ukazał się w numerze 12/2017 Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Pn Lip 16

Oferta dobra, lepsza i za dobra

Gdy w 1994 r. amerykanie uczyli nas zamówień publicznych postawili pytanie: „Co należy zrobić z ofertą dostawy samochodów z dwoma kołami zapasowymi w sytuacji, gdy wymagano w przetargu samochodów z jednym kołem zapasowym?” Odpowiedź była oczywista: „brać”. „Błąd – to przecież oferta niezgodna z SIWZ” stwierdzili z pełnym przekonaniem nasi trenerzy. „Jak można odrzucić ofertę obejmującą gratisowo dodatkowe produkty” oburzyliśmy się wszyscy.

Amerykanie tłumaczyli coś o czyszczeniu magazynów, kosztach przechowywania i kosztach utylizacji, ale zupełnie to do nas, mających w świeżej pamięci „gospodarkę niedoborów”, nie trafiało.

Z czasem rozumiemy coraz lepiej, że lepsze może być wrogiem dobrego nie tylko dlatego, że szkoda czasu na ulepszanie, ale również dlatego, że lepsze może się okazać gorsze.

LEPSZY WYKONAWCA

Kwalifikacja wykonawców służy ocenie zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia. Zamawiający dysponuje trzema narzędziami weryfikacji tych zdolności: podstawami wykluczenia, warunkami udziału i kryteriami selekcji (oraz w ograniczonym zakresie kryteriami oceny ofert).

Podkreśla się, że warunki udziału to powinny być minimalne zdolności, jakimi powinien wykazywać się wykonawca. A co z poziomem maksymalnym? Czy wolno warunki udziału określać również „od góry”? Ależ skąd – odpowie większość – nie można wykluczyć wykonawcy, który ma potencjał większy od wymaganego. Błąd – nie jest prawdą, że większy wykonawca jest lepszy, a nawet, że jest nie gorszy od mniejszego.

Widziałem nieraz coś, co nazywam „syndromem zbyt dużego wykonawcy”. Jeśli niewielkie zamówienie u małego zamawiającego uzyska wielka firma, to bardzo źle rokuje. Dla takiej firmy będzie to zlecenie „trzeciorzędne”, co oznacza, że będzie do jego realizacji przeznaczać rezerwy kadrowe i sprzętowe. W efekcie zamówienie może nie zostać należycie realizowane. A gdyby zamawiający próbował się upominać - najdroższe kancelarie szybko uświadomią mu jego miejsce - mały zamawiający nie będzie w stanie wyegzekwować należytego wykonania zamówienia.

Co innego wykonawca mniejszy, spełniający warunki odpowiednio postawione, a więc zdolny do wykonania zamówienia, lecz nie za duży. Dla takiego wykonawcy to konkretne zamówienie może być priorytetowym, wizerunkowym, może być przepustką do nowych, dużych (dla tej firmy) zamówień. Taka firma ma motywację, aby wszystkie siły i środki (również kosztem mniejszych zleceń) przerzucić na realizację tego zamówienia. Mniejsza firma może wykonać zamówienie znacznie lepiej od (za) dużej.

Czy to oznacza, że należy określać warunek doświadczenia jako należyte wykonanie od X do Y zamówień i wykluczać tych, którzy wykonali więcej? Nie, raczej nie. Może wystarczy, że w ramach kryteriów selekcji nie będzie stosowana „ilość wykonanych wcześniej zamówień” jako jednostka miary doświadczenia wykonawcy.

Podobnie należy podchodzić do doświadczenia personelu wykonawcy: mierzenie doświadczenia latami nie powinno prowadzić do promocji ludzi, którzy już dawno powinni przejść na zasłużony odpoczynek. A jednak, gdy zaproponowałem punktowanie jedynie doświadczenia zdobytego przed 60 rokiem życia – podniosły się głosy, że to dyskryminacja, nierówne traktowanie itp. Nie sądzę. A ponadto słyszę opowieści o inżynierach starszej daty obwożonych po budowach i niezdolnych już do wniesienia twórczego wkładu w realizację zamówienia (mimo posiadania doskonałego cv). Nie wydaje się również, aby było legalne określenie warunku przychodu, dysponowania środkami, stanu zatrudnienia i innych z górną granicą.

Jak więc wspierać udział małych i średnich przedsiębiorstw w rynku zamówień publicznych?

Po pierwsze, dzielić zamówienia, dopuszczać oferty częściowe. To wydaje się być najważniejszym narzędziem, które pozwala przy zapewnieniu odpowiedniego potencjału wykonawcy otworzyć rynek dla mniejszych firm (błędem jest dopuszczanie zbyt małych wykonawców do zbyt dużych zamówień).

Po drugie, promować konsorcja i rzetelne, udowodnione poleganie na podmiotach trzecich.

Po trzecie, zmniejszać wymagania finansowe udzielając zaliczek (bez żądania gwarancji zwrotu), dokonując częściowych płatności i stosując jak najkrótsze terminy płatności.

Po czwarte, stosować kryteria umożliwiające uzyskanie przewagi przez mniejsze, lokalne firmy (promujące znajomość projektu, lokalnego rynku, łańcucha dostaw itp.).

Po piąte, określać warunki realizacji w taki sposób, aby mniejsze, lokalne firmy łatwiej je spełniały (częstsze dostawy, częstsze spotkania itp.).

Po wykonaniu tego wszystkiego pozostaje liczyć na to, że w tych warunkach mniejsi, lokalni wykonawcy pokonają światowe koncerny, supermarkety, sieciówki, superintegratorów i innych winnych globalizacji i jej nieprzyjemnych skutków. Wszak małe jest piękne.

LEPSZE OSIĄGI

Istotnym, pozacenowym, kryterium oceny ofert powinna być jakość. Art. 91 ust. 2a wyraźnie wskazuje, że cena może być jedynym (lub wiodącym) kryterium, gdy w SIWZ zostaną określone standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia. A contrario: jeśli jakość zostanie określona jako warunki (standardy), które każdy wykonawca musi spełnić – stosowanie kryteriów pozacenowych może być zbędne.

Jednym z mierników jakości są parametry techniczne. Co do zasady są oceniane: im więcej – tym lepiej (czasem im mniej – tym lepiej). Pytanie jednak, czy zawsze polepszenie parametrów technicznych powoduje wzrost użyteczności?

Przykład

W przetargu na dostawę samochodu służbowego przedmiotem oceny były parametry takie, jak moc i przyspieszenie. Ofertą najkorzystniejszą okazała się ta, w której wykonawca zaoferował sportową wersję znanego samochodu, która – oferując imponującą moc i przyspieszenie – daje w pakiecie sportowe siedzenia kubełkowe, twarde, obniżone zawieszenie, opony niskoprofilowe itp. Nie negując przyjemności z jazdy, jakiej może doznać doświadczony kierowca sportowy na krętych szosach górskich – samochód taki nie może spełniać roli reprezentacyjnej urzędowej limuzyny.

Wniosek natury ogólnej jest prosty: trzeba dobrze znać się na przedmiocie zamówienia, aby stworzyć mądry SIWZ, i to nie tylko OPZ, ale również warunki, kryteria i umowę.

Wniosek szczegółowy dotyczący zakupu samochodów również dla specjalistów jest prosty: również mniejsze samochody mogą być wyposażone w większość komponentów i systemów, które kiedyś były zarezerwowane dla samochodów co najmniej wyższej klasy. Obecnie aby kupić taki samochód (a nie „nadzianego sterydami” średniaka) trzeba niestety odwołać się do parametrów takich, jak rozstaw osi, przestrzeń dla kierowcy/pasażera lub objętość bagażnika.

DODATKOWA FUNKCJONALNOŚĆ

Istotnym elementem wpływającym na jakość jest funkcjonalność. Wymagania w tym zakresie mogą być określone jako warunki oraz jako kryteria. Funkcje określone jako warunki muszą być spełnione pod rygorem odrzucenia oferty, natomiast funkcje oceniane w ramach kryterium skutkują przyznaniem określonej liczby punktów w przypadku oferowania konkretnej funkcji lub nieprzyznaniem punktów w przypadku braku funkcji.

Przykład

Zamawiający określił wymagania techniczne i funkcjonalne urządzenia wielofunkcyjnego w sposób zapewniający zaspokojenie jego obiektywnych potrzeb. Nie stosował kryteriów pozwalających na ocenę dodatkowej funkcjonalności. Mimo to jeden z wykonawców zaoferował urządzenie posiadające wiele dodatkowych funkcji, przy czym sposób sterowania urządzeniem, nawet w zakresie funkcji podstawowych, był na tyle skomplikowany, że konieczne okazało się dodatkowe, odrębnie płatne szkolenie pracowników w zakresie obsługi tego urządzenia. Do tego dochodzą obawy zamawiającego co do usterkowości bardziej naszpikowanego sprzętu.

Nie widziałem chyba w SIWZ zakazu oferowania dodatkowych funkcji, choć przecież nie można wskazać takiego zakazu. Należałoby zacząć od określenia celów zamówienia (bardzo lubię pisać preambuły w umowach), które mogłyby służyć jako wytyczne do interpretacji intencji zamawiającego i oczekiwanej funkcjonalności. Czemu nie posłużyć się określeniami: „proste”, „trwałe”, „głupoodporne”, „nie wymagające przygotowania” itp. Trudno byłoby w oparciu o takie sformułowania odrzucić ofertę, bez wątpienia można jednak dokonywać oceny ofert z tego punktu widzenia.

ZŁĄCZKA

Co do zasady opis funkcjonalny uważamy za właściwszy od opisu technicznego. Zamiast projektować sposób realizacji zamówienia, zamawiający skupia się na rezultatach, jaki muszą być osiągnięte, pozostawiając wykonawcy znaczną swobodę doboru sił i środków, technologii i rozwiązań. W ten sposób poszerza konkurencyjność postępowania, dopuszcza stosowanie rozwiązań innowacyjnych itp. Co nie oznacza, że jest to proste, łatwe i przyjemne.

Przykład pierwszy

Zamawiający wymagał w opisie przedmiotu zamówienia zapewnienia możliwości połączenia oferowanego urządzenia z innym, już posiadanym. Nie narzucił sposobu połączenia, wymagając jedynie zapewnienia pełnej kompatybilności. Wykonawca zaoferował urządzenie komunikujące się z posiadanym przez zamawiającego przy użyciu złączki, przejściówki, dodatkowego portu, kabla itp., oferując, oczywiście tę złączkę w cenie oferty.

Niby funkcjonalność została zachowana, jednak … kto by się ucieszył ofertą urządzenia z wtyczką angielską i przejściówką w gratisie. Najważniejsze jest osiągnięcie zakładanych rezultatów - to prawda. Jednak można je osiągać na różne sposoby – i to może nie być obojętne. Funkcjonalność systemu informatycznego to nie tylko możliwość przeprowadzenia pewnej operacji, ale również łatwość jej dokonania, a także „piękno kodu”, którym potrafią zachwycić się programiści (choć jego urok nie jest dostępny dla przeciętnego śmiertelnika). Możliwości przeprowadzenia pewnej operacji należy wymagać; łatwość i intuicyjność obsługi bywa przedmiotem oceny; nikt chyba nie ocenia przejrzystości i uporządkowania kodu, co skutkuje np. systemami łatanymi na gumę do żucia lub srebrną taśmę.

Przykład drugi

W przetargu na dostawę kopiarek zamawiający zażądał zamykanej na kluczyk szuflady na papier. Wykonawca zaoferował urządzenia, w których nie montuje się standardowo zamka, lecz oświadczył, że wykona zamówienie zgodnie z SIWZ, po czym dostarczył urządzenia z zamontowaną stalową, solidną listwą z zamkiem. Nie wygląda to profesjonalnie, a ma stać na korytarzu ważnego urzędu. Z drugiej strony, jeśli fabrycznie montowane zamki są wyceniane tak wysoko, że opłaca się skorzystać z usług lokalnego ślusarza …

Starodawny dylemat: wymagać produktów z seryjnej produkcji, czy dopuścić indywidualizację. Seryjna produkcja daje pewność dopracowania, usunięcia niedoróbek, certyfikacji, powtarzalności, dostępności serwisu i części. Z drugiej strony, hamuje postęp, rozwój, krótkie serie dostosowane do potrzeb klienta. Gdy wykonawca oferuje niestandardową specyfikację naraża się na odrzucenie oferty. A w KIO bywa różnie: część wyroków sankcjonuje odrzucenie oferty, której parametrów nie potwierdza standardowa karta produktu, część hołduje zasadzie, że trzeba przyjąć ofertę oferującą złote góry, nawet, jeśli wszyscy wiemy, że one nie istnieją (wszak nie da się wykluczyć, że mogą zostać stworzone).

Być może oba podejścia są słuszne, w zależności od konkretnych okoliczności. Niemniej, znacznie lepiej byłoby, gdyby zamawiający sformułował precyzyjnie swoje wymagania funkcjonalne z konsekwencją niemożności odrzucenia oferty z powodu niezgodności z wymaganiami, które nie zostały precyzyjnie określone.

GWARANCJA

Gwarancja może być jednym z mierników jakości, zwłaszcza, jeśli bierze się pod uwagę warunki gwarancji, a nie tylko jej okres. Warunki utrzymania gwarancji mogą wszak być tak niekorzystne, że korzystanie z uprawnień gwarancyjnych staje się nieopłacalne. Wymaganie gwarancji dłuższej, niż standardowa lub na warunkach niestandardowych jest ryzykowne. Lepiej uczynić z tego kryterium oceny ofert podlegające punktacji.

Przykład pierwszy

W przetargu na remont dachu zamawiający określił kryterium „okres gwarancji”. Jeden z wykonawców zaoferował gwarancję 100-letnią. W odpowiedzi na żądanie wyjaśnień wskazał, że dachówki na okolicznych budynkach z pewnością mają ponad 100 lat, a on zastosuje analogiczny materiał do wykonania zamówienia. Wydaje się, że – nawet, jeśli deklaracja wykonawcy nie jest bezpodstawna – wyegzekwowanie 100-letniej gwarancji jest mało prawdopodobne. Niemniej, nie jest niemożliwe …

Warto na tym przykładzie zaprezentować dobry opis sposobu oceny ofert.

Opis	Kryterium rosnące/malejące	Wartość minimalna	Wartość optymalna	Maksymalna liczba punktów

W kolumnie „Opis” zamieszczamy nazwę parametru, ewentualnie jednostkę miary. W drugiej kolumnie zamieszczamy „R” lub „M” wskazujące, czy zależność jest rosnąca (im więcej, tym lepiej), czy malejąca (im mniej, tym lepiej). Wartość minimalna jest wymagana i zwykle oferowanie poniżej tej wartości skutkuje odrzuceniem oferty. Wartość optymalna jest wartością, której osiągnięcie powoduje przyznaniem maksymalnej liczby punktów i której przekroczenie nie skutkuje odrzuceniem oferty, lecz przyznaniem tej samej, maksymalnej liczby punktów. Tę liczbę wpisuje się w ostatnią kolumnę.

Odrębnie należy podać funkcję przyznawania punktów w przedziale minimum-optimum (funkcję użyteczności). Taki sposób oceny ofert pozwala, z jednej strony, na ocenę wielu parametrów technicznych, funkcjonalnych, wydajnościowych, warunków gwarancji itp., z drugiej – stanowi dla wykonawców jednoznaczną informację o preferencjach zamawiającego.

Przykład drugi

Zamawiający określił kryterium oceny ofert „okres gwarancji” i precyzyjnie wskazał, że w ramach oferty wykonawca może zaoferować gwarancję na okres od X do Y. Jeden z wykonawców, nie wiedzieć czemu, zaoferował gwarancję dłuższą od maksymalnej. Z jednej strony, jest to oferta oczywiście niezgodna z SIWZ, z drugiej zaś – jakże odrzucić taką ofertę.

To dobry przykład tego, że najdłuższy preferowany termin gwarancji (podobnie, jak wiele innych ocenianych parametrów) powinien być określony jako „optymalny”, nie „maksymalny”. Z drugiej strony, to też dobry przykład oferty przewyższającej oczekiwania zamawiającego, którą trudno uznać za niezgodną z SIWZ, gdyż nie generuje ona po stronie zamawiającego żadnych dodatkowych zobowiązań.

TERMIN

Skrócenie terminu realizacji zamówienia jest obecnie chyba najbardziej nadużywanym kryterium oceny ofert. Zwykle termin winien wynikać z potrzeb zamawiającego oraz możliwości (w tym technologii) wykonawcy i powinien być narzucony przez zamawiającego. Rolą wykonawcy powinno być potwierdzenie w ofercie, że zamówienie zostanie wykonane w terminie określonym w SIWZ.

Przykład

Zamawiający określił termin realizacji jako warunek kontraktowy i nie oczekiwał deklaracji wykonawców w przedmiocie jego skracania. Jeden z wykonawców zaoferował w ofercie znacznie krótszy termin realizacji. Zamawiający z przerażeniem stwierdził, że będzie zobowiązany dokonywać płatności znacznie wcześniej, niż to wynika z jego harmonogramu pozyskiwania środków zewnętrznych na współfinansowanie zamówienia.

Nieoczekiwane skrócenie terminu zdarza się, gdyż wcale nie musi generować dodatkowych kosztów, a zawsze przynosi oszczędności (mniejsze zaangażowanie zasobów). Warto przewidzieć taką sytuację, np. „ewentualne skrócenie terminu realizacji zamówienia nie może pociągać za sobą przyspieszenia terminów płatności w stosunku do określonych w harmonogramie”. O ile rzeczywiście taki jest obiektywnie uzasadniony interes zamawiającego.

Wykonawcy nie oferują zamawiającemu warunków lepszych od wymaganych – to duże uproszczenie. Powody tego mogą być różne i różnych działań zamawiającego wymagają. A i tak życie okazuje się bogatsze i nie wiadomo czy te dodatkowe koła zapasowe brać, czy nie.

Powyższy tekst ukazał się w numerze 03/2018 Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

Wt Maj 29

Moja wizja zamówień publicznych

Inteligentny kupiec, zgłębiwszy własne potrzeby i poznawszy obyczaje panujące na rynku określił warunki zamówienia, umożliwiające sprzedawcom przygotowanie najlepszych ofert. Sprzedawcy starali się rzetelnie dostosować oferty do potrzeb i preferencji kupca. Po dokonaniu transakcji kupiec i zwycięski sprzedawca uścisnęli sobie dłonie w przekonaniu, że otrzymują świadczenie ekwiwalentne do swojego. I nawet przegrani odeszli z poczuciem, że wygrał najlepszy, i że każdy z nich będzie miał w przyszłości szansę pokazać się z najlepszej strony.

Miewałem takie sny (może marzenia - w każdym razie: I had a dream), ale dawno temu. Dziś śni mi się co innego: przychodzi kontrola i wszystkich stawia pod ścianą. Nie ma sądu, nie ma możliwości przedstawienia swojego stanowiska, nie ma obrońcy. Ktoś odczytuje akt oskarżenia złożony z wyssanych z palca zarzutów, nie wskazuje podstawy prawnej, a jedynie nadinterpretacje interpretacji. I serią rozwala wszystkich.

SPOKÓJ ZA KAZDĄ CENĘ

Obawiam się, że wielu zamawiających słyszało, widziało lub doświadczyło niesprawiedliwości, czy to przegrywając arbitraż, czy nieskutecznie dowodząc, że nie są wielbłądami wobec różnych kontroli. Wielu postanowiło się więcej nie wychylać. Wszak najbezpieczniej jest nic nie czynić. A jeśli już trzeba, to po uzyskaniu wielu opinii oraz jeszcze większej liczby podpisów. A najlepiej, aby sprawę rozstrzygnęło KIO.

Spokój i bezpieczeństwo stały się mottem zamawiających. I trudno się dziwić. Nie słyszałem o tym, aby ktoś dostał nagrodę za stworzenie efektywnych, prorynkowych warunków zamówienia. Widzę zaś jak ludzie są karani za nieistotne błędy lub omyłki, albo za to, że ktoś znalazł dziurę w całym. Staliśmy się mistrzami w przestrzeganiu przepisów, wytycznych, opinii, linii orzeczniczych. Aby formalnie być bez zarzutu. A efektywność, racjonalność, gospodarność, best value for money?

Pytanie, o co chodzi w świecie (albo raczej w światku) zamówień publicznych. Bo jeśli chodzi o poprawność postępowań o udzielenie zamówienia, rozumianą jako brak podstaw do stwierdzenie nieprawidłowości, jest dobrze i nic zmieniać nie należy. Może drobne retusze, doprecyzowanie, czyszczenie błędów. A może i to nie – wszak każda zmiana powoduje, przynajmniej na początku, niepewność co do jej stosowania, a więc większą liczbę błędów.

Jeśli jednak chodzi o zmianę, o dobrą zmianę, o to, aby realizować zadania publiczne na możliwie najkorzystniejszych warunkach – trzeba zmienić wszystko.

ZACZĄĆ OD NOWA

Trzeba byłoby zacząć od nowa (starsi powiedzą: wrócić do starych praktyk). Od stwierdzenia, że system zamówień publicznych w czasie ostatnich lat coraz bardziej się degenerował. I obecnie jest karykaturą efektywności, jest dysfunkcyjny.

Jakie warunki muszą być spełnione dla zainicjowania zmiany? Wydaje się, że:

1) przepisy muszą umożliwiać racjonalne zachowania zamawiających
2) zamawiający muszą chcieć postępować efektywnie
3) zamawiający muszą wiedzieć jak osiągnąć efektywność i racjonalność zakupów

Po pierwsze – przepisy są ważne i ważne jest, aby pozwalały na podejmowanie efektywnych decyzji. Co trzeba zmienić w przepisach, co nieco wiadomo (o tym dalej), jednak pamiętać należy, że zmiana przepisów nie wystarczy. Moim zdaniem, ich rola jest przewartościowywana.

Po drugie – najtrudniejsze wydaje się dokonanie zmiany nastawienia, postaw. Nie da się zmienić zachowań poprzez zmianę przepisów. Najlepszym tego dowodem są kryteria oceny ofert. „Nowe podejście do zamówień publicznych” jako program rządowy z 2008 roku wsparty propagandą rządu, UZP, mediów o tym, że należy stosować kryteria pozacenowe, nie przyniósł żadnych rezultatów.

Po trzecie – gdy już uda się przekonać zamawiających, że warto, trzeba będzie jeszcze zapewnić im wiedzę niezbędną do praktycznego stosowania efektywnych rozwiązań. Wydaje się, że to najprostszy element układanki, choć dotychczas niezmiennie największym powodzeniem cieszą się szkolenia z zakresu przepisów, a nie praktyki zakupowej, strategii zamówień, zarządzania zakupami.

Przypomnijmy sprawę kryteriów oceny ofert.

Nowelizacja z 2014 roku, zmuszająca do stosowania kryteriów pozacenowych, przyniosła skutki co najwyżej śmieszne (cena – 95%, termin – 5%). Nadal wygrywały najtańsze oferty. Nowelizacja z 2016 roku również zasadniczo nic nie zmieniła. Niby kryteria pozacenowe mają większą wagę (wielka triada: cena – 60%, termin – 20%, gwarancja – 20%), jednak nadal wygrywają najtańsze oferty.

Podobne doświadczenia wynikają z promowania i wymuszania stosowania klauzul społecznych. Ani prośbą, ani groźbą nie da się zmusić zamawiających do rzeczywistej troski o defaworyzowanych i do stosowania racjonalnych instrumentów, które mogłyby przynieść jakiś sensowny skutek.

Praktyka pokazuje, że zamawiający nie wspierają celów rządu, np. nie chcą stosować prawdziwych kryteriów pozwalających na wybór najkorzystniejszych, a nie najtańszych ofert. Będzie tak zawsze, dopóki rząd nie przekona zamawiaczy, nie pozyska ich zaangażowania. Wszak jesteśmy mistrzami w obchodzeniu prawa.

Podstawowe pytanie brzmi więc nie tyle co i jak zmieniać w przepisach, lecz jak pozyskać wsparcie zamawiających dla tych zmian.

AKCEPTACJA ZAMAWIAJĄCYCH

Aby odpowiedzieć na to pytanie należy najpierw stwierdzić, dlaczego zamawiający nie akceptują takich celów, jak efektywność wydatków, a tym bardziej tzw. celów nowego podejścia, czyli klauzul społecznych i środowiskowych, wsparcia MŚP i innowacji itp.

W roku 2014 realizowaliśmy na rzecz MIRu badanie pt. „Ewaluacja rozwiązań stosowanych w celu oceny i wyboru ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w projektach drogowych i kolejowych realizowanych w ramach POIiŚ wobec rozwiązań stosowanych w innych krajach członkowskich UE”. W ramach tego zamówienia wykonano m. in. badania ankietowe, mające określić przyczyny niestosowania przez zamawiających pozacenowych kryteriów oceny ofert. Niektóre odpowiedzi były co najmniej dziwne: zamawiający uważali np., że stosowanie kryteriów pozacenowych nie jest trudne (sic!) oraz że nie ma wpływu na ceny ofert (sic!). Inne wskazywały na obawy o przedłużanie się postępowań na skutek odwołań oraz o posądzenie o korupcję.

Obie obawy wydają się uzasadnione. Stosowanie kryteriów pozacenowych, zwłaszcza niewymiernych, zwiększa prawdopodobieństwo wnoszenia zarzutów zarówno ze strony wykonawców, jak i kontrolujących. To samo można stwierdzić w odniesieniu do wielu innych problemów, takich, jak stosowanie prekwalifikacji, stosowanie negocjacji z ogłoszeniem, ocena ofert na podstawie egzaminu/samplingu/castingu, stosowanie elastycznych klauzul umownych, innowacyjność rozwiązań.

Mamy więc dwie zależności. Z jednej strony: im bardziej elastyczne zasady udzielenia zamówienia (czy to wynikające z przepisów ustawy, czy postanowień SIWZ), tym większe ryzyko wnoszenia zarzutów zarówno ze strony wykonawców, jak i kontrolujących. Z drugiej strony: im bardziej sformalizowane i sztywne zasady udzielenia zamówienia, tym większa nieefektywność i nieracjonalność wydatków (rzeczywistość jest zawsze bogatsza, niż kazuistyczne postanowienia czy to przepisów ustawy, czy postanowień SIWZ).

Czy można przełamać te zależności? Czy można stworzyć system, który byłby jednocześnie efektywny i przejrzysty? Rozważamy to od lat. A może pytanie należy postawić inaczej: jaki mamy wybór?

MARNOTRAWSTWO W MAJESTACIE PRAWA

Starsi pamiętają zapewne, jak w dążeniu do jednoznaczności i eliminacji jakiejkolwiek uznaniowości doszliśmy do hiperformalizmu, który generował gigantyczne koszty. Wystarczy przypomnieć najsławniejszy case: most w ciągu AOW, za który państwo polskie zapłaciło 124 mln PLN więcej tylko dlatego, że KIO uznało, iż nie można poprawić w ofercie jednej cyfry w kolumnie „ilość” w formularzu cenowym.

Nikt nie zrobił chyba wiarygodnych badań, więc zupełnie bezpodstawnie twierdzę, że przez długie lata ok. 20% budżetu, czyli kilkadziesiąt miliardów złotych rocznie wyrzucaliśmy w błoto, odrzucając oferty bez istotnej przyczyny.

Bez przyczyny merytorycznej, bo uzasadnienie było przez lata takie samo: nie można rozróżniać w ustawie błędów istotnych i nieistotnych, gdyż nie można podać jednoznacznej definicji, a brak takiej definicji stanowi furtkę (jak nie wrota) do korupcji. Dopiero po moście wrocławskim wprowadzono możliwość poprawiania nieistotnych błędów, co na pewno pozwala nie odrzucać szeregu dobrych ofert i raczej nie spowodowało zwiększenia nieuczciwych praktyk. Czyli jednak można formułować przepisy w sposób elastyczny bez ryzyka zwiększenia skali nieprawidłowości. I jest to jedyny sposób na zapewnienie efektywności i racjonalności zamówień.

Jak jednak przekonać zamawiających do stosowania takiej, elastycznej praktyki? Wszak kryteriów niewymiernych boją się wszyscy jak diabeł święconej wody i nikt ani nic nie jest w stanie przekonać zamawiających, że warto. Panuje przekonanie, że takie kryteria zostaną podważone w KIO lub w kontroli. Wydaje się, że jeśli chodzi o KIO, są to przekonanie bezpodstawne (jak wiele innych mitów w zamówieniach publicznych). Analiza orzecznictwa wykonana w ramach wspomnianego badania pokazała, że KIO zasadniczo akceptuje kryteria niewymierne i pewien zakres swobody zamawiających przy ocenie ofert. Gorzej chyba jest w przypadku kontroli, choć brak zapewne jakichś badań w tym zakresie. Dlatego najważniejsze, w mojej opinii, są zmiany dotyczące kontroli.

CO I JAK ZMIENIĆ

W tym miejscu postawić należy zasadnicze pytanie – co trzeba zmienić w przepisach Pzp, aby zainicjować zmianę praktyki w kierunku efektywności i racjonalności wydatków?

CELE

Podstawowym celem prawa zamówień publicznych musi być efektywność wydatków publicznych. Efektywność wydatków oznacza nie tylko osiąganie najlepszego stosunku wartości do ceny (best value for money), ale wymaga również uwzględnienia szeroko i długofalowo rozumianego interesu publicznego.

Realizacja tego celu wymaga zapewnienia przepisom niezbędnej elastyczności. Muszą one umożliwiać zamawiającym podejmowanie racjonalnych decyzji, nawet, jeśli wymagać to będzie stosowania pojęć nieostrych, w szczególności zapobiegających pochopnemu wykluczaniu wykonawców lub odrzucaniu ofert oraz umożliwiających wybór najkorzystniejszej oferty.

Prawo zamówień publicznych przyczynia się do przeciwdziałania korupcji. Ograniczanie korupcji nie może być jednak osiągane poprzez eliminację wszelkiej decyzyjności zamawiającego, lecz poprzez zapewnienie kontroli i egzekwowanie odpowiedzialności w razie stwierdzonych naruszeń. Podstawowym kryterium kontroli i ewentualnej odpowiedzialności zamawiających powinna być efektywność wydatków.
Polskie prawo zamówień publicznych realizuje cel prawa europejskiego: zapewnienie równego dostępu do zamówień dla podmiotów mających siedzibę na terenie UE oraz innych państw, z którymi UE podpisała stosowne umowy, w szczególności państw-stron GPA. Ustawa nie powinna gwarantować dostępu do zamówień dla podmiotów z innych państw, w szczególności tych, które formalnie lub rzeczywiście nie dopuszczają do swojego rynku zamówień wykonawców polskich.

Nie jest celem zamówień publicznych konkurencyjność postępowania, a szczególnie maksymalizacja konkurencji rozumiana jako dopuszczenie możliwie największej liczby potencjalnych wykonawców do postępowania. Konkurencyjność jest narzędziem osiągania efektywności i powinna być oceniana przez pryzmat tego celu. Konieczne jest zapewnienie efektywnej, rzeczywistej konkurencji. Skoro podstawowym trybem udzielania zamówień jest przetarg ograniczony, w ramach którego możliwe jest ograniczenie z góry liczby wykonawców zakwalifikowanych do postępowania do pięciu – należy zawsze uznać, że umożliwienie składania ofert pięciu wykonawcom jest wystarczające do zapewnienia rzeczywistej konkurencji.

Nie może być celem procedur doprowadzenie do jak najszybszego zawarcia umowy. Procedury służą zagwarantowaniu realizacji potrzeb na możliwie najkorzystniejszych rynkowo warunkach.

Sukcesem zamówienia nie jest szybkie zawarcie umowy, lecz zakończenie realizacji zamówienia. Wszelkie działania zmierzające do tego, nawet, jeśli powodują przedłużenie postępowania, są właściwe. Zamawiający musi mieć możliwość wszczynania postępowań przed uzyskaniem środków finansowych o ile ma uzasadnione podstawy, aby zakładać, że niezbędne finansowanie zamówienia uzyska. W przypadku nie uzyskania finansowania zamawiający musi mieć możliwość unieważnienia postępowania. Środki niewydane w danym roku budżetowym powinny pozostawać do dyspozycji zamawiającego w roku kolejnym.

ZASADY

Podstawowymi zasadami udzielania zamówień powinny być równe traktowanie, zakaz dyskryminacji, przejrzystość, proporcjonalność, wzajemne uznawanie i uczciwość kupiecka.

Równe traktowanie powinno oznaczać konieczność takiego samego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, a różnego traktowania podmiotów znajdujących się w różnych sytuacjach. Naruszeniem równego traktowania jest w szczególności nie rozróżnianie wykonawców wiarygodnych od niewiarygodnych.

Dotychczasową zasadę uczciwej konkurencji należy zastąpić unijną zasadą niedyskryminacji. Nie dlatego, że uczciwa konkurencja jest czymś niepożądanym, a jedynie dlatego, że jest zasadą zbyt enigmatyczną, niezdefiniowaną. Każde działanie zamawiającego można uznać za naruszenie zasady, co powoduje nieprawdopodobną niepewność zamawiających co do zakresu ich odpowiedzialności. Mimo dochowania podwyższonej staranności zamawiający nie może być pewien, czy ktoś nie uzna jego decyzji za naruszającej zasadę. Należy zamiast tego wprowadzić zakaz dyskryminacji, którego treść jest znacznie bardziej konkretna i zrozumiała.

Należy wprowadzić unijną zasadę wzajemnego uznawania, jako jeden z fundamentów wspólnego rynku. Niezależnie od ustawy Pzp, zasada ta obowiązuje na gruncie dyrektyw. Niemniej, dla przejrzystości należy ją jednoznacznie przywołać w treści ustawy.

Do ustawy należy wprowadzić zasadę uczciwości kupieckiej. Uczciwość kupiecka oznacza poszanowanie dobrych obyczajów oraz słusznych interesów stron (wykonawców w przypadku zamawiającego, zamawiającego i innych wykonawców w przypadku wykonawcy). Uczciwość kupiecka wymaga od zamawiającego i wykonawców należytej staranności przy uwzględnieniu zawodowego charakteru prowadzonej działalności. Uczciwość kupiecka obowiązuje strony również w trakcie realizacji zamówienia, aż do wypełnienia wszystkich zobowiązań przez strony umowy.

PRZYGOTOWANIE POSTĘPOWANIA

Wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia musi być poprzedzone analizą wskazującą jego zasadność. Zamawiający musi zbadać zarówno zasadność poniesienia wydatków, jak i możliwość zastosowania alternatywnych metod zaspokojenia celu zamówienia, w szczególności możliwość zastosowania partnerstwa publiczno-prywatnego, outsourcingu, zamówienia raczej świadczenia usług, niż zakupu rzeczy, możliwość powierzenia podmiotowi prywatnemu realizacji zadań publicznych. Przy zamówieniach większej wartości dokonanie analizy SWOT, feasibility study powinno być obowiązkowe.

Przedmiot zamówienia należy, co do zasady, opisywać w sposób funkcjonalny poprzez określenie celu, jaki ma zostać osiągnięty. Istotną zmianę w tym zakresie dokonano nowelizacją z 2016 r wydobywając opis funkcjonalny z ustępu 6 art. 30 i przenosząc do ustępu 1, niemniej nadal zbyt często jest stosowany opis techniczny. Stosowanie opisu technicznego, narzucanie sposobu realizacji zamówienia musi być uzasadnione obiektywnymi przyczynami. Tam, gdzie to możliwe należy przy opisie technicznym dopuszczać rozwiązania równoważne i oferty wariantowe.

Projekt umowy powinien być możliwie najkorzystniejszy ekonomicznie. Zamawiający nie może formułować umów jednostronnie niekorzystnych dla wykonawców, w szczególności nie może dążyć do przerzucania całości ryzyka na wykonawców. Zamawiający zobowiązany jest zidentyfikować sytuacje mogące mieć wpływ na realizację zamówienia (ryzyka) i przypisać poszczególne rodzaje ryzyka tej stronie, dla której ponoszenie danego ryzyka jest względniejsze (łatwiejsze lub tańsze). Nie można przypisywać wykonawcom odpowiedzialności za zdarzenia, na które nie mają wpływu.

Należy zdefiniować zasady szacowania wartości zamówienia. Przywołać zasady „jeden cel” i „jeden sklep” obowiązujące w UE od dwudziestu lat uwzględniając motyw 19 preambuły Dyrektywy klasycznej: „W przypadku, gdy proponowane nabycie podobnych dostaw może prowadzić do udzielenia zamówień w formie odrębnych części, przy szacowaniu wartości uwzględnia się całkowitą szacunkową wartość wszystkich tych części. Należy doprecyzować, że do celów szacowania progów pojęcie podobnych dostaw należy rozumieć jako produkty o identycznym lub podobnym przeznaczeniu – jak np. dostawy różnych rodzajów żywności lub różnych mebli biurowych. Zazwyczaj wykonawca działający w danym sektorze byłby zainteresowany dostawą takich artykułów jako części swojego normalnego asortymentu.”

ZAMÓWIENIA PODPROGOWE

Należy wprowadzić próg bagatelności. Próg bagatelności to kwota, przy której koszty prowadzenia postępowania przewyższają ewentualne oszczędności wynikające z jego prowadzenia. Próg ten z pewnością nie wynosi 30 tys. EUR. Być może należy wrócić do progu 14 tys. EUR, czyli ok. 50 tys. PLN, to znaczy ok. 10% najniższej wartości progów unijnych.

Byłaby to kwota: (1) przy której można zasadnie twierdzić, że Komunikat wyjaśniający Komisji 2006/C 179/02 nie ma zastosowania i nie grożą zamawiającym konsekwencje jego niedotrzymania, (2) zgodna z zasadą konkurencyjności obowiązującą przy wydatkowaniu środków UE.

Sytuacja, w której bardziej dbamy o środki UE, niż polskie jest schizofreniczna, niezrozumiała i demoralizująca. Być może, należy próg bagatelności obniżyć do 20 tys. PLN (albo jeszcze niżej) wprowadzając uproszczone procedury udzielania zamówień publicznych oparte na zapytaniach ofertowych, nie na publikacji ogłoszeń, co i tak jest powszechnie stosowane (i również byłoby zgodne z wytycznymi w zakresie kwalifikowalności środków UE).

Po znacznym uproszczeniu postępowań podprogowych należy zlikwidować wyłączenia, które uzyskały różne grupy interesów (art. 4b). Obecne zasady oznaczające brak zasad w praktyce odcinają MŚP od zamówień publicznych.

KWALIFIKACJA WYKONAWCÓW

Należy przestać preferować minimalny poziom zdolności jako jedyny akceptowany sposób stawiania warunków. Nowelizacją z 2016 r wskazano, co prawda, że zamawiający określa warunki udziału w postępowaniu (…), w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności (art. 22 ust. 1a), niemniej jest to tak zakamuflowane, że nikt nie wierzy, iż można inaczej. Należy jednoznacznie wskazać, że warunki udziału mogą być określone jako minimalne poziomy zdolności lub jako przesłanki lub wytyczne, które zamawiający przyjmie przy ocenie informacji zawartych w dokumentach podmiotowych (jak napisał UZP w Informatorze 2/2013).

Należy implementować przesłankę wykluczenia nierzetelnego wykonawcy z art. 57 ust. 1 pkt g Dyrektywy klasycznej (zamiast obecnego brzmienia art. 24 ust. 5 pkt 4). Zgodnie z tym przepisem zamawiający może wykluczyć wykonawcę „jeżeli wykonawca wykazywał znaczące lub uporczywe niedociągnięcia w spełnieniu istotnego wymogu w ramach wcześniejszej umowy w sprawie zamówienia publicznego, wcześniejszej umowy z podmiotem zamawiającym lub wcześniejszą umową w sprawie koncesji, które doprowadziły do wcześniejszego rozwiązania tej wcześniejszej umowy, odszkodowań lub innych porównywalnych sankcji”.

ŚRODKI OCHRONY PRAWNEJ

Należy przywrócić prawo do protestu wnoszonego do zamawiającego przed ewentualnym skierowaniem odwołania do KIO. Większość sporów może zostać rozstrzygnięta bez angażowania KIO w rozpatrzenie sprawy.

Powyższy tekst ukazał się w numerze 11/2017 Miesięcznika Zamówenia Publiczne. Doradca.

Autor: Dariusz KOBA

Czytaj dalej...

«	Maj 2026					»
Pn	Wt	Śr	Czw	Pt	Sb	Nie
				1	2	3
4	5	6	7	8	9	10
11	12	13	14	15	16	17
18	19	20	21	22	23	24
25	26	27	28	29	30	31

Małe zamówienia. Szacowanie wartości zamówienia

publikacje (72)

Krótka historia kryteriów pozacenowych

Różne strategie zakupowe

Skąd wziąć odpowiednie kryteria?

Autor: Dariusz KOBA

1. Zasada efektywności

2. Analiza przedwdrożeniowa

3. Analiza powdrożeniowa

4. Obowiązek współpracy

5. Kontrole

Autor: Dariusz KOBA

25 lat polskich zamówień publicznych

System szkoleń

Promocja

Autor: Dariusz KOBA

Stare, dobre czasy

Prawo europejskie a jawność ofert

Czego wykonawca może się dowiedzieć o ofertach konkurencji

Jak w tej sytuacji wnieść odwołanie?

Skutki uboczne jawności ofert

Autor: Dariusz KOBA

Oferta za słaba

Oferta za droga

Oferta za tania

Autor: Dariusz KOBA

W jakim celu należy sporządzić plan zamówień

Produkty „dźwignie”

Produkty strategiczne

Wąskie gardła

Produkty standardowe

Autor: Dariusz KOBA

LEPSZY WYKONAWCA

LEPSZE OSIĄGI

DODATKOWA FUNKCJONALNOŚĆ

GWARANCJA

TERMIN

Autor: Dariusz KOBA

SPOKÓJ ZA KAZDĄ CENĘ

ZACZĄĆ OD NOWA

CO I JAK ZMIENIĆ

Autor: Dariusz KOBA

Więcej...

Usługi doradcze z zamówień publicznych

Szkolenia z zamówień publicznych

Portfolio szkoleń z zamówień publicznych

O nas