25 lat polskich zamówień publicznych

Mało kto dzisiaj pamięta, że pierwszy projekt ustawy o zamówieniach publicznych powstał w wyniku przetargu, który wygrała znana amerykańska kancelaria. Efekt tej pracy trafił do Szefa Urzędu Rady Ministrów (dziś Kancelaria Premiera), który przekazał go do weryfikacji jednemu ze swoich asystentów. Ten sformułował szereg istotnych zastrzeżeń, przede wszystkim w zakresie braku powiązania z polskim systemem prawnym. Szef na to: „Takiś mądry, to siadaj i pisz lepszą ustawę”. W ten sposób Marian Lemke został rzucony na głębokie wody zamówień publicznych a nie utonął, lecz stworzył znakomity projekt ustawy.

Samodzielny Zespół
ds. Zamówień Publicznych

Polska ustawa o zamówieniach publicznych była pierwszą implementacją ustawy modelowej opracowanej przez Komisję Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Międzynarodowego Prawa Handlowego (UNCITRAL - United Nation Commission on International Trade Law).

Pracownicy tej organizacji dokonali przeglądu rozwiązań prawnych stosowanych na świecie i opracowali rozwiązania modelowe (obecnie prezentowana jest druga wersja tej ustawy z 2011 roku). Miały one służyć rządom i parlamentom w reformie systemów krajowych, a przede wszystkim w budowie regulacji od podstaw m. in. w nowych demokracjach w Europie Środkowej. Ustawa modelowa nie uwzględniała, oczywiście, lokalnych uwarunkowań prawnych i instytucjonalnych, do których musiała być każdorazowo dostosowywana. Marian Lemke dokonał pierwszej udanej „inkulturacji” ustawy modelowej. Wiele organów i organizacji międzynarodowych (poza Wspólnotami Europejskimi) uznało polskie regulacje za najlepsze. Z polskich doświadczeń korzystały kraje ościenne, a od wielu lat Marian Lemke pomaga w ramach OECD we wdrażaniu rozwiązań w państwach stowarzyszonych lub kandydujących do Unii Europejskiej.

Wróćmy jednak do roku 1994. Wiosną tego roku drugi rocznik słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej („Pro publico bono”) kończył swoją edukację. Ostatnim akordem była, jak zwykle, konferencja absolwentów KSAP będąca swoistym „targiem niewolników”. Absolwenci prezentują swoje osiągnięcia, a obecni na sali „łowcy głów” mogą wybrać sobie pracowników. Nie zawsze to działa w praktyce, jednak wtedy działało.

Przed konferencją wiedzieliśmy, że będzie na sali ktoś poszukujący ludzi do zamówień publicznych. Dyrektor KSAP Maria Gintowt-Jankowicz, wiedząc, że czeka nas budowa systemu zamówień publicznych zadbała wcześniej o to, aby kilku słuchaczy trafiło na staże zagraniczne do instytucji zajmujących się zamówieniami publicznymi (ja miałem możliwość przyglądać się rozwiązaniom stosowanym w Teksasie).

Po konferencji zostaliśmy zaproszeni przez Mariana Lemke na rozmowy w sprawie pracy, w wyniku których zatrudnił w Urzędzie Rady Ministrów trójkę: Joannę Nosewicz, Mirosława Kochalskiego i mnie). Stanowiliśmy trzon Samodzielnego Zespołu ds. Zamówień Publicznych: Joanna pomagała w legislacji (projekt ustawy był już w sejmie), Mirosław organizował przyszły Urząd Zamówień Publicznych, ja zajmowałem się szkoleniami i promocją.

W ciągu trzech kwartałów wykonaliśmy kawał dobrej roboty. W dniu 10 czerwca 1994 r. została uchwalona ustawa o zamówieniach publicznych, a w ciągu kilku następnych miesięcy wydane zostały wszystkie akty wykonawcze. Wykonano wszystkie prace umożliwiające powołanie i funkcjonowanie od dnia 1 stycznia 1995 r. Urzędu Zamówień Publicznych (początkowo na ul. Litewskiej, w budynku użytkowanym obecnie przez MSZ). Od tego dnia pracownicy Samodzielnego zespołu stali się pracownikami UZP, a Marian Lemke jego wiceprezesem.

Przed naszym dołączeniem do Zespołu polski rząd nawiązał współpracę z amerykańską EPA – Environment Protection Egency, agencją federalną Stanów Zjednoczonych działającą w celu ochrony zdrowia ludzkiego oraz środowiska naturalnego. Jej pracownicy polskiego pochodzenia, na czele z Johnem Krakowiakiem, przeprowadzili kilka szkoleń dla polskich urzędników z zakresu zamówień publicznych. W trakcie tych szkoleń wiedzą i zaangażowaniem wyróżniali się Halina Strzelczyk, Hanna Niedziela i Andrzej Banaś, z którymi nawiązaliśmy współpracę. Szczególnie doświadczenia Haliny Strzelczyk, która prowadziła wcześniej przetargi w oparciu o procedury Banku Światowego stanowiły nieocenione źródło wiedzy i inspiracji.

System szkoleń

Vacatio legis ustawy wynosiło niecałe pół roku dla administracji rządowej i półtora roku dla samorządów. W tak krótkim czasie należało przekazać tysiącom osób wiedzę niezbędną do realizacji zamówień publicznych. Wiedzę, której sami mieliśmy niewiele. Pomysł na system szkoleń zasadzał się na dwóch założeniach: z jednej strony, powinniśmy mieć wpływ na to, co i jak jest nauczane, z drugiej strony, to musi być oparte na zasadach rynkowych, musi się wszystkim opłacać. W celu zapewnienia w krótkim okresie dostępności dużej liczby odpowiednich szkoleń należało skoncentrować się na materiałach szkoleniowych, trenerach oraz firmach szkoleniowych.

Opracowanie materiałów szkoleniowych powierzyliśmy dwójce trenerów, którzy przeszli wcześniej szkolenie z zakresu metodyki nauczania dorosłych w ramach Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej: Januszowi Doleckiemu i Jerzemu Czabanowi, którzy przygotowali ciekawy, interakcyjny materiał, obejmujący podstawy zamówień publicznych.

Rekrutacja kandydatów na trenerów była prowadzona w ministerstwach i urzędach centralnych, Regionalnych Izbach Obrachunkowych oraz organizacjach pozarządowych (np. FRDL). Szkolenie kandydatów obejmowało dwie 5-dniowe sesje, jedna poświęcona prawu zamówień publicznych, druga metodyce nauczania i praktyce prowadzenia szkolenia w oparciu o przygotowany materiał szkoleniowy. Na zakończenie był egzamin, podobno trudny, z punktami ujemnymi za błędną odpowiedź - wszak lepiej, aby trener przyznał, że nie wie, niż gadał głupoty. Do końca roku 1994 odbyły się trzy tury szkoleń trenerów, w wyniku których egzaminy zdało niemal 100 osób. Niektórzy są czynni do dziś (nie będę ich wymieniał, bo mógłbym kogoś pominąć, mam jednak nadzieję, że nie jest trudno zdobyć te informacje).

Aby zapewnić odpowiedni poziom techniczny (sale, przerwy kawowe itp.), zawieraliśmy porozumienia z firmami szkoleniowymi. Zobowiązywały się one do zatrudniania wyłącznie trenerów z listy (po dwójce na każde szkolenie) i rozdawania wyłącznie naszych materiałów szkoleniowych. W zamian szkolenia organizowane w ramach porozumień były promowane przez nas i naszych współpracowników w urzędach centralnych i wojewódzkich (pełnomocnicy wojewodów ds. zamówień publicznych). To były czasy sprzed internetu, informacje czerpało się zupełnie inaczej niż dziś. Każda organizacja szkoleniowa mogła wejść do sieci (było ich do końca 1994 ponad 100), przy czym nikt nikomu nie zabraniał szkolić bez porozumienia.

W ten sposób udało się w krótkim czasie przeszkolić znaczną liczbę urzędników i przedsiębiorców, co pozwoliło na efektywny start systemu zamówień publicznych od dnia 1 stycznia 1995 roku. Ten system szkoleń został wysoko oceniony przez organizacje międzynarodowe (m. in. Bank Światowy i OECD) i próbowano go kopiować w innych państwach regionu.

Drugi etap rozwoju systemu szkoleń był realizowany w latach 1995 - 1996 w sposób bardziej sformalizowany i usystematyzowany. W ramach programu Fiesta Procurement finansowanego przez OECD przygotowaliśmy przetarg opracowanie 6 programów szkoleniowych wraz z materiałami szkoleniowymi oraz przeprowadzeniem szkoleń trenerów:

1. Zasady postępowania i konkurencyjność – m. in. konflikt interesów, analiza rynku,
2. Przetarg nieograniczony i ograniczony – m. in. kryteria oceny ofert, rażąco niskie ceny,
3. Przetarg dwustopniowy i negocjacje – m. in. strategie i techniki negocjacyjne,
4. Umowy na dostawy i usługi – m. in. mierzenie rezultatów, zarządzanie zmianami,
5. Zamówienia na roboty budowlane – m. in. zarządzanie umową, rozwiązywanie sporów,
6. Umowy na systemy informatyczne – m. in. definiowanie potrzeb, tworzenie umów.

Mimo upływu lat większość materiałów szkoleniowych powstałych w ramach zamówienia realizowanego przez Lubelską Szkołę Biznesu pozostaje aktualna (cóż z tego, że nie ma już przetargu dwustopniowego). Patrząc z dzisiejszej perspektywy trzeba ze smutkiem stwierdzić, że nie posunęliśmy się wiele w stosunku do treści materiałów szkoleniowych opracowanych dwadzieścia kilka lat temu. Nadal nie bardzo wiemy co to jest compliance, nie stosujemy jakościowych kryteriów oceny ofert, nie prowadzimy z wykonawcami negocjacji, nie wprowadzamy do umów instrumentów pozwalających na efektywne zarządzanie zmianą itd., itp.

Szkolenia trenerów w oparciu o te materiały przeszło wiele osób, jednak krótko po zakończeniu tego projektu UZP (już bez mojego udziału) zamknął system szkoleń opisany wyżej. Nie było już ani oficjalnie zatwierdzonych materiałów, ani listy trenerów, ani porozumień z firmami szkoleniowymi. Zaczął działać rynek w postaci czystej, co trwa do dziś.

Czy dobrze się stało? Z jednej strony, rozumiem, że Urząd nie chce odpowiadać za treści przekazywane na szkoleniach przez certyfikowanych trenerów (zawsze wejdzie do takiego grona ktoś, kto będzie miał inną wizję zamówień i nie będzie się powstrzymywał w jej głoszeniu). Z drugiej strony, gdy dyskutujemy nad tym, dlaczego rząd nie może przebić się do swoich służb z polityką zakupową państwa, z celami nowego podejścia itp., ludzie mówią „przecież na szkoleniach słyszeliśmy wielokrotnie, że przetarg nieograniczony jest najlepszym trybem, że 100% cena jest najlepszym kryterium, że wynagrodzenie ryczałtowe jest najlepsze”.

Powstaje pytanie kto i dlaczego mówi takie rzeczy na szkoleniach? Dlaczego trenerzy nie uczą zamówień tak, jak rząd chciałby, aby były robione? Dlaczego pracodawcy wysyłają pracowników na szkolenia prowadzone wbrew polityce państwa w tym zakresie? I wreszcie: czy rząd mógłby cos zrobić, aby dotrzeć do swoich służb z przekazem, który jest ignorowany przez rynek?

Może należy rozważyć doświadczenia z początku budowy systemu, spowodować powstanie szkoleń realizujących cele rządu…

Równolegle do szkoleń trenerów organizowaliśmy w drugiej połowie roku 1994 i w roku następnym szkolenia dla kandydatów na arbitrów (oczywiście bez modułu metodycznego). Bardzo dużo osób brało w nich udział i bardzo dużo osób przystąpiło do egzaminu. W przeciwieństwie do egzaminu trenerskiego, ten był łatwy, zbyt łatwy. Prawie wszyscy chętni go zdali, co było powodem wielu dalszych problemów z jakością orzecznictwa. Po wielu latach postanowiono zastosować drastyczne lekarstwo, czyli powołać zawodową Krajową Izbę Odwoławczą. Patrząc z dzisiejszej perspektywy, wcale nie jestem przekonany, że to był właściwy krok. Więcej: jestem przekonany, że „dalsza profesjonalizacja” KIO poprzez dopuszczenie do orzekania wyłącznie prawników po aplikacji będzie błędem. Wydaje się, że idea zespołów arbitrów reprezentujących różne zawody (zwykle powiązane z przedmiotem sporu), z których dwaj byli wyznaczani przez strony wcale nie była zła. Może (na pewno) zły był tylko egzamin…

Promocja

Wprowadzenie zamówień publicznych to duża zmiana. Trzeba dotrzeć z informacją do bardzo dużego grona odbiorców: tysięcy urzędników, dziesiątków tysięcy przedsiębiorców. Dzięki funduszowi PHARE zorganizowaliśmy przetarg (zgodnie z PRAG - Practical Guide to Contract Procedures for EU External Actions) na promocję systemu zamówień publicznych. Opis przedmiotu zamówienia nie był skomplikowany, nie umieliśmy przecież i nie chcieliśmy pisać firmom PR-owym co i jak mają robić. Chcieliśmy, aby potencjalni wykonawcy opisali w ofertach co oferują. Opis stwierdzał jedynie do kogo i z jakim przesłaniem chcemy dotrzeć:

• do zamawiających – że muszą się nauczyć nowych reguł,
• do wykonawców – że teraz każdy będzie miał równe szanse i warto ubiegać się o zamówienia,
• do społeczeństwa – że teraz pieniądze publiczne będą wydawane przejrzyście i uczciwie.

Jak wiadomo, na działania informacyjne można wydać dowolną pulę pieniędzy. Aby dostać porównywalne oferty trzeba wykonawcom określić budżet, jaki mają do dyspozycji (najlepiej w podziale na wynagrodzenie wykonawcy i budżet techniczny). Tak zrobiliśmy, co pozwoliło nie stosować w ogóle kryterium ceny (a na mieście nadal dobrze się ma pogląd, że cena jest obowiązkowym kryterium oceny ofert:( Wykonawcy konkurowali zakresem oferowanych usług oraz ich jakością, nie ceną (wygrała firma profile).

W ramach projektu powstała m. in. broszurka „Zamówienia publiczne – co powinni wiedzieć urzędnicy i przedsiębiorcy”, zgrabna i atrakcyjna graficznie opowieść o najważniejszych zasadach, np.:

Zamawiający nie może ujawniać informacji:

• których ujawnienie narusza w a ż n y interes państwa, w a ż n e interesy handlowe stron oraz zasady uczciwej konkurencji,
• związanych z przebiegiem badania i oceny ofert, z wyjątkiem informacji zamieszczanych w protokole postępowania.

Tak, tak, w tamtym czasie żaden z wykonawców nie mógł oglądać ofert konkurencji (w procedurach Banku Światowego i wielu rozwiniętych państwach nadal tak jest). Ciekawe dlaczego w Polsce panuje obecnie powszechne przekonanie, że jawność ofert jest fundamentem uczciwości systemu. Tymczasem ujawnianie ofert konkurencji sprowadziło na polskie zamówienia publiczne lawinę nieszczęścia…

Broszurka ta została wydana w olbrzymim nakładzie, gdyż miała trafić zarówno do urzędników, jak i przedsiębiorców. Rozważaliśmy właściwy kanał dystrybucji. Do kogo powinna trafić? Zarówno zamawiający, jak i wykonawcy czerpią wiedzę na temat przepisów prawnych z Dziennika Ustaw (wydawanego w onym czasie w postaci papierowej). Wybór wydawał się oczywisty: broszurka zostanie dołączona do jednego z wydań Dziennika Ustaw, trafi w ten sposób w ręce prawników obsługujących organizacje, a ci przeczytają i przekażą dalej (wszak to wielce wykształcona elita społeczna). Tak też zrobiliśmy. Rezultat był mniejszy, niż żaden. Dziesiątki czy setki tysięcy (nie pamiętam) egzemplarzy wpadło jak kamień w studnię i tyleśmy je widzieli. Zainteresowani też nie widzieli. Co poszło nie tak, nie wiem do tej pory.

Drugą wpadkę zaliczyliśmy chyba z logo Urzędu. Mało kto dziś pamięta (i nie mogłem tego znaleźć w necie – może i dobrze) pierwsze logo UZP zamieszczane chyba najdłużej na Biuletynie Zamówień Publicznych. Był to stylizowany paragraf, który zbyt wielu kojarzył się raczej z hasłem „ręka w rękę”. Lepiej, że to już prehistoria.

Poza tym organizowaliśmy wiele konferencji w różnych częściach Polski, Prezes UZP Józef Żuk, a później również Wiceprezes Tomasz Czajkowski przyjmowali zaproszenia na różnej rangi spotkania, przygotowywaliśmy materiały dla mediów itd., itp. W rezultacie chyba wszyscy, którzy powinni dowiedzieć się o nowych regułach zamówień publicznych otrzymali niezbędne informacje.

Chociaż nie: co jakiś czas dochodziły sygnały, że w konkretnej instytucji lub w konkretnej gminie ustawa o zamówieniach publicznych „się nie przyjęła”. Wielce oburzające? Akurat tak samo jak „nie przyjęły się inne tryby, niż przetarg nieograniczony i wolna ręka”, „nie przyjęły się kryteria jakościowe”, „nie przyjęły się klauzule społeczne mające jakiekolwiek znaczenie”, „nie przyjęły się uczciwe umowy” i wiele innych. Wtedy jednak mieliśmy poczucie, że uczestniczymy w czymś ważnym, mądrym i dobrym…

Autor: Dariusz KOBA